法无明文授权即不可为，“馒头许可”是乱设审批

　　对“馒头许可”类“红头文件”的合法性审查，应在该文件出台之前进行。在制定阶段就面向社会公开，并主动接受公众的监督。

　　据《工人日报》报道，“暂行”了14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》日前被甘肃省政府法制办叫停。

　　该“办法”曾明确规定，“要对商场、超市、零售商店和摊点以外，同时具有固定加工场所和固定工艺流程、传统低风险的小作坊和食品摊贩实施加工许可管理”。此举曾引发公共舆论的强烈质疑，省法制办此番也称，“加强监管绝不能成为乱设行政审批的借口。”

　　“乱设许可”曾是行政“三乱”之一，多年治理未能断绝。《行政许可法》出台后，各级政府设立许可的权限得以明确。以管理食品小作坊加工为例，法律提出有原则性要求，但并未设定行政许可事项，而是授权省级人大常委会制定具体管理办法。一个地方政府部门以一纸“红头文件”，就为食品小作坊设定了“加工许可”，不管其初衷如何，在程序上就已失去了合法性与正当性。这是行政权对立法权的侵犯，理当纠正。

　　我们今天评析这则报道，并不是要看一个缺乏法律依据的“红头文件”的倒掉，而更要从中总结教训，以避免下一个违法的“红头文件”不期而来。

　　据甘肃省法制办介绍，“此前，我们接到有关单位和群众的反映，认为这项行政许可制度存在违法内容，为此依法对其审查。”由此可知，此份“红头文件”被撤销，是先有举报，后有审查。故此，它能得以“暂行”14个月之久。

　　从新闻中看，这一“暂行办法”遭到了社会的抵制。不仅媒体批评、公众质疑，就实施情况看，一年来仅有500多家小作坊申领了行政许可证，这与遍布街头巷尾的各种食品加工小作坊相比，形成了鲜明反差。

　　对“红头文件”的合法性审查，理应在该文件出台之前进行。政府各部门出台的“红头文件”不能仅送法制办“备案”，更要送请法制办进行合法性审查。当然，更具实质意义的是，凡政府出台“红头文件”，均应在制定阶段就面向社会公开，并主动接受公众的监督。引入了外部监督，才能最大限度压缩“部门利益法制化”的空间。

　　有必要强调的是，否定地方政府部门乱设行政许可，并不是否定对食品安全加强监督。这是两个完全不同的问题。

　　我们关注法律的切实施行，是要看到公权力有几分授权就做几分事。“法无明文授权即不可为”，这是对公权力的警惕，也是对公权力的制约。食品安全问题，并不在于多设几道许可，而在于，法律明文规定的监管职责，职能部门都履行到位了吗？

　　□王琳（学者）