乔新生：个体户条例的立法思路应当转变

　　2009年7月21日，国务院法制办公室公布了《个体工商户条例(征求意见稿)》，向社会各界征求意见。该条例的亮点在于，允许流动个体商贩存在，免收个体工商户管理费用，将工商所作为个体工商户的登记机关。

　　但是，该“征求意见稿”存在着非常严重的问题。首先，从立法观念上来看，仍然没有摆脱传统的管理思路，绝大多数条文暗含陷阱。实行个体工商户登记的目的，是为了更好地向个体工商户提供服务。可是在“征求意见稿”中，登记机关与服务机关相互脱节，工商行政管理机关办理登记，而市容管理部门则可能对个体工商户实行实质上的管理。不仅如此，办理个体工商户登记手续之后，个体工商户不仅要在每年规定的时间里办理年度的验照手续，而且还要办理税务登记，这就意味着个体工商户处处受制于管理机关。“征求意见稿”丝毫没有规定个体工商户办理登记之后可以享受政府机关提供的哪些便利，相反的，只要办理个体工商户登记就要在工商行政管理机关指定或者允许的区域内从事经营活动。不仅如此，“个体工商户在领取营业执照后，应当依法办理税务登记”。这就意味着个体工商户有可能面临重复征税的难题——作为市场主体缴纳所得税，同时作为公民缴纳个人所得税。既然如此，谁会主动办理个体工商户注册登记呢？

　　其次，从立法技术上来看，个体工商户登记的目的似乎是为了确认其主体资格。但对于许多“行商坐贾”来说，是否需要这样的主体资格值得怀疑。在许多西方国家“跳蚤市场”并没有经营主体资格的限制，任何公民都可以将自己的东西拿出来交换。“征求意见稿”对个体工商户实行登记管理，但是，关于登记的性质却模糊不清。假如登记的目的是为了“依法取得”“经营场地”，那么，个体工商户登记类似于市场准入登记。既然允许无固定经营场所的摊贩存在，那么，按照属地原则办理登记似乎是多此一举。个体工商户既可以在政府提供的经营场地从事经营活动，也可以从事无固定场所经营活动，既然如此，个体工商户登记就变得没有任何意义。假如工商行政管理机关为了统计的方便，而实行备案制度，那么，根本不需要专门制定个体工商户条例。

　　第三，立法机关似乎根本不了解个体工商户经营中存在的深层次问题。当前我国对市场实行多头管理，工商行政管理机关办理市场主体登记，而市容管理部门则负责对个体工商户实行实质上的管理。在个体流动商贩与城市市容管理人员的冲突中，经常发生恶性刑事案件。所以，解决个体工商户经营中存在的问题，必须首先统一管理执法队伍，让个体工商户有更加宽松的经营空间。“征求意见稿”无视现实生活中存在的问题，而沿袭传统的管理模式，试图通过强化登记，减少个体工商户经营中存在的问题，这无疑是缘木求鱼。

　　我们认为，个体工商户条例应当彻底修改。具体而言，第一，必须用服务代替管理，政府在每个城市的特定区域开辟个体工商户经营的市场，所有公民只要持本人的身份证，都可以免费办理个体工商户登记，在指定的市场从事个体经营活动。各级政府在城市规划的过程中，事先预留个体工商户经营场所，只要社区居民出示身份证，即可进入这些场所从事商品服务交换活动。

　　第二，对于无固定场所的个体工商户，市容管理和工商行政管理机关工作人员不得限制其交易活动，人民警察按照警察法和身份证法的规定，可以对可疑的人员实行身份证检查。如果消费者或者其他经营者与无固定场所个体工商户发生经济纠纷，工商行政管理机关应当依法对无固定场所个体工商户实施行政处罚。

　　第三，必须专门设置个体工商户权利保障条款。决不允许行政管理机关层层设卡，盘剥个体工商户；决不允许城市“联合执法”或者“综合执法”队伍采取“先取缔后寻找依据”的执法策略，强行驱赶个体工商户。只有严格限制行政机关的权力，才能真正保护个体工商户的利益。

　　总而言之，由于整体立法思路存在严重问题，在许多方面个体工商户的生存发展空间仍然被压缩。我们建议国务院法制部门跳出传统的思维定势，从促进就业、维护公民基本权利的角度出发，重新设置个体工商户条例的整体框架。