张湖东：城管问题的根源不在权力集中

　　《反思城管制度的法理基础》一文对城管执法问题进行了分析,认为:要想遏制城管和小贩之间的暴力冲突,需要反思城管的法理基础,放弃“相对集中行政处罚权”这样的理论怪物,让城管的权力回归各个职能部门。笔者难以苟同。

　　其一,执行权多,执行权集中,并不等于“没有边界”,更不等于无法制约。执行权的功能、定位、作用由立法设定,因而是有边界的；对什么进行执行?怎么执行?亦由法律授权规定,因而是有制约的。只是这些约束受具体因素的影响,有大小、强弱、刚性与柔性之分。“执法权”从名称上便是相对于“立法权”而言。

　　其二,分散的权力并不必然带来制约,执法权的分散更不意味“制衡”和“秩序”。分散权力的制衡主要指在立法、行政、司法以及社会舆论的权力之间。对于同一性质不同内容的权力,它们之间属于一种“并列”关系,常常是“井水不犯河水”,有利益时偶尔争一争,根本谈不上是制衡关系。执法权的分散只是类似于同一性质的权力分成了不同的“权力束”,掌握在不同部门手中。

　　其三,城管“包罗万象式的权力”并不必然导致城管与小贩之间的流血冲突。所谓“包罗万象式的权力”是指运用执行权展开执行的内容和对象种类繁多,是从广度而言。而导致冲突的必定是执行的程度。比如:将城市管理的各种处罚权都交给你,但只要求对那些特别恶劣的问题,规定你只许运用暴力之外的手段,冲突便限定在了一定范围。

　　必须清楚:城管只是具体职能部门“行政执法”的“终端”和“触角”而已。作为“街头官僚”,尽管拥有一定的自由裁量权,但最终还是受制于“委托授权”,听命于“权力指挥”。行政处罚权不论是“相对集中”,还是如作者期望“回归各职能部门”,百姓面对和接触到的都是“大盖帽”。如果这些“大盖帽”改不了暴力相向的执法方式,民众无非是在“一个暴吏”还是“多个暴吏”之间进行选择。因而,问题的关键点在于:能不能对行使“行政处罚权”的“大盖帽”进行有效的规范?能不能对不恰当行使“行政处罚权”的方式进行有力的处罚?

　　更深一层需要思考的是:在城市管理的“门槛”与社会经济发展的水平之间是否存在矛盾?城市目标和形象的定位与民生需求之间是否冲突?如果二者无从避免,那才是导致城管与小贩之间发生冲突的真正根源。

　　从根本上,要化解冲突,走出困境,需要在小贩(低端部门就业者)、普通居民和城市政府之间寻找到一个平衡点:在这个点上,城市政府既能满足低端部门就业者对生存权和发展权的正当要求,也能不以牺牲普通居民的基本环境权为代价,而政府为城市发展、城市形象设定的目标是低端部门就业者和普通居民都能承受和认可的。

　　遏止城管与小贩之间的暴力冲突,并不在于“放弃'相对集中行政处罚权’”,而在于在“合法”与“非法”之间设定一个“和谐标准”,在于规范和有效约束城管的执法方式。□张湖东