张湖东：城管PK摊贩 城管的权力并非无边界

王教授的文章《靠什么约束城管的权力》(5月4日A02版)引用了很多原则和所谓“法治国家”的例子,抽象地看好像都“正确”,但运用到城管问题上,就不一定能说明问题。

“相对集中行政处罚权”是不是城管暴力现象的根源?按照王教授的论证逻辑,先要回答:行政处罚权相对集中是不是权力没有边界,无法制约?进而,城管相对集中行使的行政处罚权是不是“多”到没有边界和无法制约的地步?

王教授举了个例子,说各地的城管都被赋予了一种概括性的“市容环境卫生管理方面的处罚权”,并诘问谁能说清楚“市容环境卫生管理方面”究竟包含哪些内容?王教授说不清楚并不等于立法说不清楚,立法即使暂时还没说清楚,也还可以通过细则进一步完善。事实上,王教授所举的例子,确切的表述应是“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”(根据《广州市城市管理综合执法条例》)。也就是说,城管执行的并非笼统的“市容环境卫生管理方面”的权力,而是具体的法律、法规、规章规定的权力(这些具体权力各地法制办应有清理),原来属于各个职能部门,现在委托或授权城管行使。退一步讲,按照王教授的逻辑,这些“没有说清楚”的权力,通过分散之后,难道就变得清楚了吗?王教授大概忘记了城管相对集中行使的行政处罚权是通过各个职能部门委托授权,逐渐“多”起来的,而非先有一个法律笼而统之地将所有行政处罚权模糊地设定为城管的职能。

现代政府,一般将同一职能类型的权力交由同一个部门行使,这符合分工的原则。权力“多”,管得宽,并不等于权力“大”和“无法无天”。城管执行处罚权的边界始终在于执法相对人违反了有关规定(尽管这里面有一定的自由裁量空间)。这也正是笔者强调的:遏止城管与小贩的暴力冲突,要靠合理设定哪些是“合法”,哪些是“违法”。

还有一点需要区分:针对某个对象拥有“多且集中”的权力,与针对多个对象拥有多项权力是不一样的。前者对某个对象的权力可能多到“生杀予夺”,而后者只是多个“权力束”汇集在一个部门行使。城管的权力显然类似于后者。在城管相对集中行使的众多处罚权是针对不同执法相对人的,而非仅仅针对小贩和摊档。值得我们思考的问题倒是:为什么流血冲突多发生在城管与小贩、摊档之间?又为什么在市民非常需要执法的地方如:噪音、泥头车等,却偏偏出现“缺位”现象?王教授用“相对集中行政处罚权”导致“滥权”,从而导致流血冲突的逻辑,解释不了没有“滥权”的另一面。

王教授强调:“城市的一切都应当为民众(包括小贩)服务,只有民众的福祉才是城市存在的唯一理由。与其说允许小贩摆摊是为了解决其民生需求,不如说摆摊是小贩不可剥夺的民权。”抽象地高呼权利颇能获取道德优越感,但其说法经不起考量。请问:“民众”是同质的吗?“民众的福祉”是单一的吗?当它们之间发生矛盾怎么办?

谁都承认人人享有“不可剥夺的民权”,人人拥有平等的“基本权利和自由”。可是当这些基本权利落实到有人想在街上随便摆个摊“赚钱”或是“揾食”,而有人却嫌有碍过往,嘈杂影响到休息(反正不乐意),怎么办?“摆摊”、“过往”、“休息”的权利是平等的,正是因为不同的人有不同的偏好和利益取向,当一些人平等的权利触及到另一些人同样平等的权利时,公权力的介入就成为必要,城市管理也因此应运而生。一定不要忘了,环境卫生、城市形象、城市管理并非单纯的政府意志,背后都有现实的民意,只是这些反映不同民众的呼声有强有弱。

作为“民生”的摆摊不仅是小贩的需求,也是一般居民百姓的需求。我相信多数摆摊是出于生计,为了谋生。如果硬要将“摆摊”这一形式本身凝固为一种不可剥夺从而不可改变的“权利”,无疑高估了现实的处境。现实中,需要考虑的是:权利的边界在哪里?管理的尺度该如何设定?