肖雪慧:城管与小贩冲突的表象背后

■中国观察之肖雪慧专栏

　　前一阵《城管执法操作实务》中赤裸裸的暴力教唆性内容曝光,引发新一轮关于城管与小贩冲突的热议,还使“城管”一词走出国门,进入国际视野。很多人试图解释,但这个全新术语所代表的机构出离老外想象力,所有给出的解释统统不得要领。但在国内, 对城管与小贩之间已持续数年的冲突,其实很多人心里都明白,虽然冲突发生在一个特定机构与一个特定群体之间,却折射了扭曲的政绩观与民生的对立、折射了无制约状态下权力的僭越与嚣张。对这种谁也无法置身事外的根本性问题,可以从多方面检视。

　　小贩方面,不论流动还是固定,作为一种劳动谋生方式,天然合理,自古合法。而现代的一个基本法律精神是,对民而言,法无禁止即可为,对政府而言,法无授权不可为。小贩可能的违法,不是因为流动,不是因为拉东西进城卖,而是有没有售假、有没有坑蒙拐骗———这跟是不是小贩无关。

　　政府机构的合法性却并非与生俱来。有人把《行政处罚法》第十六条当成设立城管、并使城管有执法权的依据。该条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”然而,一部规范行政处罚行为的法律是不能为一个新机构的出现提供法律依据的。被当作依据的第十六条也只规定了“可以决定一个行政机关行使……处罚权”,并没有给任何一级政府在原有种种行政机关之外创设一个新机构的权力。事实上,去年天门城管打死魏文华事件把城管合法性问题、执法资格问题推向舆论高峰后,国务院法制办协调司司长青锋为城管辩解的那番话很说明问题。他称城管是改革产物,“既然是改革的产物,那么只能以改革的心态看待城管,通过调整法律由人大的授权、调整城管职权、完善执法程序等对它进行改革。”且不论膨胀出庞大新机构和管控打压民间自发经济活动算何改革,这位司长的说法其实已经承认城管无合法出身,所以要“调整法律”“人大授权”“完善程序”。

　　而城管培训和演习, 普遍以小贩为假想敌。去年初魏文华事件后,南方周末围绕城管存废的讨论附了一张照片,照片上一辆有“城管执法”字样的车,周围是一大群身着准警服的城管队员,其中两个队员把一扮小贩的黑衣人架到车面前。图片文字说明如下:“2007年8月15日,北京西城区城管大队在金融街举行一次针对小贩的实战演练”。不仅如此,二级警督、反恐谈判专家专门编写教材,传授怎样不留痕迹地施暴、怎样达到迅速拿人、扣物的目的……这一切都表明把小贩定格在违法群体,划进可以随时打击的“贱民”范畴。

　　执法常用的理由,诸如占道经营、影响市容、卫生、交通、影响居民休息等等,原本应该通过社区自治来解决。但前年北京某小区跟小贩之间初见成效的自治协定因城管反对而流产,表明至少在北京,解决问题的正道被横插进小贩和居民中间的城管机构堵死了,这一事实同时暴露了针对小贩的“执法”理由大多虚伪,暴露了这些理由背后的逐利冲动以及部门逐利驱动盖过小贩谋生需要和居民生活便利的真相。许多地方的小贩向城管每月缴纳保护费后便可占道经营、内江城管公开拍卖街道经营权……,同样在告诉人们,这些勉为其难的“执法”理由犹如一戳就破的气泡,透过气泡,是赤裸裸的部门利益。各地对城管队员下达的罚款指标,更是利益冲动的直接证据。

　　另一常用理由是无照经营。但小贩为什么不办照,首先该反省的应该是政府机构抬高门槛的做法,这背后照样晃动着部门利益的影子。

　　至于短斤少两、售假之类问题,流动小贩中有,固定摊位、超市也有。这方面有个事实需要提起注意:导致重大事故的商品———如自爆的电视机、手机,电死人的热水器；导致重大食品安全事故的假酒、毒奶,特别是假药,都不是小贩在销售。小贩的销售范围主要是时令蔬果和一些家庭日用小商品。

　　诚然,也不全是赤裸裸的利益。近一二十年来,暴发户般的城市审美观和市容追求在官员中如流行性传染病。这种上有所好的暴发户城市审美和市容追求,在官员升迁的现有机制下,势必衍生成一种跟底层民众的谋生需求和低成本生存条件格格不入的政绩观。街头经济,对小贩来说是谋生需要,对很多市民来说,是生活方便的需要。城管的这一不可能的任务跟底层民众的生存权直接对抗,注定双方冲突频发,冲突在现有格局下也注定不可解。数日前深圳那起悲剧性事件就起因于对天桥摆摊者的驱赶。天桥摆摊无碍交通,但在官员眼里有碍观瞻,非得驱赶,结果酿成祸端。这对城管和小贩是双输的局面,但把这种任务派给城管的市政当局却既不对此负任何责任,也不做任何反省,相反,再次以城管装备升级来回应。

　　上世纪八九十年代,成都闻名遐迩的青年路市场、春熙路夜市解决了很多人的就业。在春熙路那条商业街,成百上千的小贩每天都在规定的傍晚时分和划给各自的位置有序摆摊。形成的不夜城景象不仅吸引本市居民经常光顾,很多外地来蓉的游客都要专门去逛逛,感受那里的自由交易气氛和热闹、繁荣。但那景象已然不在。可惜了!

　　无时不在的管控和跟管控一体两面的收费行政、罚款行政--即控制欲和贪欲,迫使许多商贩由明转暗。而九十年代以来,有关部门的权力扩张和僭越成常态,城管与小贩的对立根源正在于权力扩张和僭越的恶性发展———自我授予了对合法与非法的命名权。一个政令或文件甚至一个长官念头,就可以变合法为非法,变非法为合法。这把街边经济推向了“违法”范畴,在禁止街头小贩上耗费了无数资源。而政府部门根本无权对街头经济施禁。在我看来,街头小贩甚至不是一个可以由公众参与决策来决定其存在与否的公共问题,而是这批人不可剥夺不可侵犯的基本权利。

　　(作者系西南民族大学教授)