城管局长大讨论：该怎样善待流动商贩

　　7月28日，在国务院法制办《个体工商户条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公布7天后，全国城管执法局长联席会议的几十位城管局长，将意见汇集整理出来，向国务院法制办反馈。

　　此次共27条的征求意见稿中，涉及流动商贩的内容仅有3处，但社会的关注度却相当高。

　　征求意见稿出台发布后，“流动商贩将合法化”的说法开始到处流传，很多学者认为，这是一个进步，城市对流动商贩需要更多的宽容。

　　然而，在很多城管局长看来，流动商贩合法化的说法并不合适。“我觉得，这次的征求意见稿并不是为了开禁流动商贩，而是为了强化流动商贩工商行政许可，进一步缩小和限定流动商贩的流动范围，增加工商部门的规费收入和国家税收。”全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙这样说。

　　正在征求意见的这份条例将会给流动商贩带来怎样的变化？

　　流动商贩究竟需要什么身份

　　“22年前，国家就已经把流动商贩合法化了。前提是，他们要到工商部门履行行政许可程序。”罗亚蒙说。

　　他指的是，1987年国家工商行政管理局发布的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》，其中第6条规定，个体工商户的经营场所包括“本辖区流动经营的范围”。

　　也就是说，在22年前的条例中，流动商贩已经是国家认可的个体工商户的一部分，与固定场所经营的个体工商户一样。而且，流动商贩也需要进行工商登记。

　　然而，在之后的实践中，流动商贩几乎没有进行工商登记的。

　　“登记手续繁琐，流动商贩自身经营的不稳定性，加上工商部门也没有能力落实，这个规定基本上形同虚设。”罗亚蒙说。

　　对照22年的条例，此次的征求意见稿对流动商贩作出了“可以申请登记为个体工商户”的规定。但是，对于流动商贩是必须进行工商登记为个体工商户，还是可以自由选择是否工商登记，并没有给出明确的说法。

　　在全国城管执法局长联席会议此次收集的意见当中，多数城管局长认为，无固定经营场所的摊贩是那些没有固定经营摊位，在行走过程中间断进行交易或在不特定经营者的定时、定点的早市、夜市、假日市场自由交易的个体工商户。这些摊贩绝大部分不可能进行工商登记。

　　“全社会都应当清醒地认识到，无固定经营场所的摊贩全部进行工商登记，是做不到的，都宣布为非法也不现实。”罗亚蒙说，应该是提倡、鼓励，让无固定经营场所的摊贩自愿选择登记还是不登记，不能强制许可。

　　7月21日，在《个体工商户条例（征求意见稿）》发布当天，国务院法制办就接到800多份社会各界的反馈意见。可记者的采访中，大多数流动摊贩却对此并不关心。面对记者的采访，在丰台区菜户营桥公交站摆摊卖早点的一个小摊贩这样说：“我们是小本经营，哪里人多就去哪里摆摊，从来没想过要去工商局登记。登记要不要收费？去工商局登记，对我摆摊有什么好处吗？”

　　他还反问：“我没有工作单位，就靠这个早点摊子生活，还不算个体户？”
　　谁来管理流动商贩

　　让所有的流动商贩都进行工商登记并不可行，也不能说不登记的流动商贩非法，实践中，城管与流动商贩的矛盾在不断激化，在有些城市，甚至演变成了恶性事件。城管的“恶名”也往往与流动商贩联系在一起。

　　在北京、深圳、湖北天门等城市，都曾经发生过城管打死小商贩或者被小商贩打死的事件。在一些城市，城管甚至曾经要手持盾牌执法。

　　面对这些问题，很多人归咎于城管执法简单粗暴；也有人认为，管理边界不清造成上述矛盾激化；而一些城管工作人员则觉得委屈，得罪人的事儿，都是城管做。

　　流动商贩究竟应该由哪个部门来管理？此次征求意见稿中，并不明确。但是在几十名城管执法局长的反馈意见中，权责问题、流动商贩指定经营区域的许可权，被提及最多。

　　“城管与流动商贩存在的矛盾，主要是对于城市公共空间的管理问题。”罗亚蒙说，城管的管理边界就是城市公共空间。有固定经营场所的个体户、公司，如果不合理占用城市公共空间，会受到城管的处罚，对流动商贩也是一样。造成冲突的原因，在于个别城管工作人员的方法简单粗暴，也可能是因为流动商贩一时冲动。

　　按照此次征求意见稿的规定，流动商贩可以申请登记为个体工商户。但这些人是否由工商部门管理？没有登记为个体工商户的流动商贩属于无照经营，该由哪个部门进行管理？没有说明。

　　“哪些人员可以登记为无固定经营场所个体工商户？如何设定登记门槛和条件？如果不设定，大家都登记做流动商贩怎么办？”广东中山市城市管理行政执法局长薛飞英问。

　　此次反馈意见的城管执法局长们认为，不能再笼统地让城管来管理小商贩，应该按照“谁审批、谁管理、谁负责”的精神明确城管与工商、环保、食品等相关部门的职责——个体工商户的主管部门，应该是工商行政管理机关；个体工商户流动经营、无照经营等行为，都应由工商部门行使行政处罚权；城管只应管理那些违反规定占用城市公共空间的经营行为。工商部门不能只管收费发照，把问题都推给社会。

　　“个体工商户涉及很多部门，应当借此次意见征集，把各种公务协助关系研究明白，以免执行过程中没完没了扯皮。”罗亚蒙说。

　　罗亚蒙告诉中国青年报记者，在城管每天接到的群众投诉中，大量反映个体工商户噪音、油烟污染的问题。城管在管，但没有法理依据。

　　“在中山市，有一次城管接到居民投诉油烟污染后上门执法，对方要求城管拿出证据，城管找到环保局，但环保局说没时间管。如果要环保局出具调查报告，需要每天收费400元。”罗亚蒙说。

　　征求意见稿中，对流动商贩指定经营区域的许可权问题，也受到了城管执法局长的强烈关注。

　　征求意见稿规定，流动商贩应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。正是这个“或者”，让城管执法局长们觉得难以理解。

　　“城管执法局长们认为，流动商贩的指定经营区域，应由城市综合管理部门拟定，城市政府批准，工商部门在法理上没有城市公共空间的管理权。”罗亚蒙说，如果条例的上述内容被通过，会引起政府部门之间新的矛盾。

　　在浙江省东阳市城市管理行政执法局局长贾天其看来，给流动商贩指定经营区域的想法非常难以落实。一个路段被批准可以从事经营活动，哪些流动商贩可以到这个路段来？商户之间怎么协调？指定经营区域如果在偏远地区，流动商贩肯定不愿意去，回到繁华地区，政策怎么执行？

　　相关立法应提高操作性

　　由于处在征求意见阶段，此次的条例还缺少对细节问题的解释。社会上的议论也是问号居多。

　　在人民网的强国论坛中，有人认为，个体工商户是计划经济时代的产物，市场经济下从事经营活动都要依法经营，没必要再用个体工商户的概念。

　　“解决流动商贩生计问题，不能靠发照。别让新规成了向流动商贩乱收费、乱收税的‘合法依据’。”

　　也有网友认为，加强对流动商贩的管理，能方便居民生活，也能增加商贩收入。

　　在一些专家看来，流动商贩的问题看似简单，其实复杂，需要在立法中进一步完善。

　　中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海表示，对流动商贩的管理要综合考虑商贩、居民等各方面利益。征求意见稿中的一些内容操作性太差，比如要求建立会计账簿，流动商贩就是登记为个体工商户恐怕也做不到这点。

　　“对流动商贩的管理不是目的，而是为了更好促进个体工商户的发展，一定要综合考虑，多为流动商贩考虑，也多为居民考虑。”刘俊海说。

　　罗亚蒙向记者表示，此次反馈意见的城管执法局长们都表示，将通过多种方式扶助小商小贩。比如在闹市区为流动商贩留出定时定点的经营区域，为特别困难的流动商贩免费提供经营摊位等，此外还将扶持有条件的流动商贩做大做强。（记者 李松涛）