多地试水“大城管”市长任“一把手”

罗亚蒙（资料图片）

名词解释

大城管:由住房和城乡建设部负责指导，在全国各地级市(或富裕的县级市)统一建立城市综合管理委员会，职能覆盖给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运处理、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。

进入新世纪，我国许多地方开始推行“大城管”机制。江苏淮安市的“大城管委”模式、山东德州市和江西宜春市的“大城管局”模式成效显著。近日，由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组在借鉴这两种模式的基础上，提出“大城管”概念:成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。

课题组共同主持人、全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙在接受南方都市报采访时表示，与目前的城管相比，“大城管”不会增加现有编制，课题组专家希望以正在开展的全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。

两大试点:

成效显著但各有弊端

2005·德州模式:“大城管局”管天管地管空气

山东德州市城市管理行政执法局局长赵春雨告诉本报记者，德州市从2005年开始推行“大城管局”模式，其最大的特点是管理、执法一体化。“管理和执法如分离，就会造成部门之间的交叉、扯皮，影响工作效率。”

所谓“大城管局”模式，是指城管局的职权很大，真正做到“管天管地管空气”。如德州把所有与城市管理有关的问题都纳入一家来管理，包括环境卫生、园林绿化、城市防汛、市容市貌、城市景区、供水、供气、供热等，都纳入城市管理的范畴。同样试水该模式的，还有江西宜春市。

2007·淮安模式:“大城管委”运行一年投诉减九成

今年，江苏淮安市一女摊贩在繁华街道摆地摊，影响交通和市容。淮安市城管局的执法人员劝其搬离时，摊贩与城管队员发生争执。淮安市城管局调查发现，这名摊贩家庭困难，丈夫去世，孩子在念大学。经市城管委和其他部门协调，将该摊贩安排到其他一个区域，红火的生意让她对城管的工作十分满意。

“其实这都归功于市城管委员会的统筹协调能力。”淮安市城市管理局机关党委书记仲伟银告诉南方都市报记者，淮安市在2007年开始推行“大城管委”，成立了由市长任主任、分管城建的副市长任副主任的城市管理委员会，下面设立办公室，由城管局局长任办公室主任，委员会下面相关的区和职能部门的领导任成员。城管委员会涉及到市政、园林、市容、环卫、城市交通等部门。

仲伟银说，要是在两年前，城管只能将该摊贩清走，现在推行“大城管委”模式后，由城管委员会来统筹和协调其他部门，这样处理起来可达到“双赢”。

仲伟银介绍，推行“大城管”使城管委员会有了管理权，可以针对新的问题制定法规制度，如优先为失业人员、零就业家庭和进城农民免费提供由市政府和企业赞助提供的便民措施和划定的岗位，大大缓和了城管和摊贩的矛盾。

据统计，在2001年淮安市城管局刚成立时的两年内，淮安城管的投诉热线每年接到群众投诉2000多件；“大城管委”机制运行后的2008年，接投诉不到200件，且大部分是建议性的，言辞不像过去那么激烈。2008年，国家卫生城检查组到淮安来检查，随机抽查老百姓对城管的满意率达97%。

两种模式各有弊端:一种增加成本 一种依赖个人

课题组总结，我国目前共有8种城市管理模式，多头管理、五花八门。其中，淮安的“大城管委”、德州和宜春的“大城管局”是各地改革试点的典型，取得了显著成效。

“但两种模式各有弊端。”罗亚蒙表示，淮安“大城管委”背后，其城管局的权力太小，只涉及到市容、环卫等，如市政、园林都不在其职权范围，这就导致很多问题都需城管委来统筹，协调成本增加。该市市长、主管副市长、以及各部门的主要负责人每个月都要召开月度城市管理点评会。

“德州和宜春推行的‘大城管局’模式目前管理很好，主要是领导个人的魅力和能力，如果换一任领导，可能就没有这么强的领导能力了。”罗亚蒙说。

面向全国:

各地忧部门利益阻碍职权整合

日前，由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组提出“大城管”模式，明确了“大城管局”的职能，即城市综合管理，包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运处理、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间。还提出城市管理工作应由住房和城乡建设部负责指导，各城市统一建立城市综合管理指挥中心(类似于淮安市城市管理委员会)。

此外，课题组还提出一个硬性规定:城市综合管理指挥中心的“一把手”必须由当地行政首长来兼任，副职都不行。

罗亚蒙认为，“大城管”模式是使城管部门同时具有管理权和执法权，实现“前置管理”，就是不把关注点和重点放在行政处罚上，而是放在管理和服务上。从体制上确立“大城管”模式。

来自湖北、广东、福建等省份多个地级市的城管局负责人都对推行“大城管”表示担忧，因为以往的城市管理体制并不统一，每个部门都有各自的利益，现在对各部门的职权进行统筹和整合，担心会有阻力。

罗亚蒙认为，推行“大城管”的阻力不是部门之间的阻力，如果当地(主要是市一级)的一把手有决心，就没有任何阻力。如果城市综合管理指挥中心主任由市长担任，市长对所辖相关部门有指挥权、督导权和赏罚权，可以实行上下联动，整个城市的管理就没问题了。

他补充道，这些工作需要当地党委支持，因此，当地党委一把手的认识和决心对“大城管”的建立至关重要。

当前良机:

趁机构改革推“大城管”改制

目前，我国新一轮的省级政府机构改革基本完成，中编办的负责人告诉南方都市报记者，争取年底完成市、县级政府机构改革。

罗亚蒙表示，课题组提出的“大城管”模式是想给各个城市的领导提个建议，希望在全国开展市、县级政府机构改革的同时，能够将“大城管”的职能进行整合，这既可以不突破现有的编制，还可以节约行政成本和公共财政，提高管理效能。

课题组主持人、住房和城乡建设部政策研究中心城市建设和管理研究处处长、研究员翟宝辉博士认为，目前的“大城管”模式主要是自下而上的推动，至于是否会“自上而下”的改革，还要取决于中央政府的态度。

对话

富裕县也可建“大城管”

昨日，《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组共同主持人、全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙接受了本报记者采访，详细解答了“大城管”的相关问题。

南都:“大城管”为何由住建部负责指导？

罗亚蒙:城管在市政、园林、环卫、市容等都跟住建部的工作密切相关，由建设部指导比较合适；另外，去年7月11日的国务院文件也讲到由住建部指导。

南都:为什么会建市一级城市综合管理指挥中心？包括县级市吗？

罗亚蒙:因为去年7月11日国务院的文件中，将城市管理的职责交给城市人民政府，由城市人民政府来确定城管体制，市一级政府是城市管理的主体。其实，组建“大城管”不拘泥于市一级，在大的、富裕的县一级政府也可组建。最高就到市一级，省一级由建设厅或省政府直属城管局指导就行了。

本报记者 杨章怀 实习生 刘春瑞 发自北京