对个体工商户进行行政处罚的探讨

                  个体工商户是我国特有的一种经济形式，涉及到经济社会生活中的各个方面，对存在违法行为的个体工商户进行行政处罚是安全生产行政执法的重要内容。但在行政处罚时，如何对个体工商户进行处罚，现有的《行政处罚法》、《安全生产法》等行政法律法规对此并无明确规定。
                  　　一、个体工商户的法律地位
                  　　个体工商户是一种生产资料属于私人所有，主要以个人劳动为基础,劳动所得归个体劳动者自已支配的经济形式。在民事和经济活动中，对外以业主个人全部的财产承担责任，是自然人作为民事主体的特殊形式。虽然有人认为，个体工商户可以起字号,可以刻公章，设立银行账户，有注册商标等权利，表明个体工商户具有组织体的属性，应当将个体工商户作为其他组织。但笔者认为，个体工商户不属于其他组织，而应按自然人（公民）对待，有关法律有明确的规定。
                  　　《民法通则》第二十六条：“公民在法律允许的范围内依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户，个体工商户可以起字号”。《民法通则》第二十九条：“个体工商户、农村承包经营户的债务，个人经营的，由个人财产承担；家庭经营的，由家庭财产承担”。由于《民法通则》将个体工商户纳入“公民”一章中，并明确了个体工商户的民事责任主体是业主个人或家庭，其登记的字号不是承担民事责任的主体，因此个体工商户是自然人参与民事活动的特殊形式，应作为自然人（公民）对待。
                  　　《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》４１条规定：“起字号的个体工商户，在民事诉讼中，应以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人，在诉讼文书中注明系某字号的户主”。此解释明确了个体工商户在行政诉讼时，是以业主为当事人。虽然行政法律法规没有对个体工商户的明确规定，但《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，故个体工商户的资格认定适用《民事诉讼法》的规定。
                  　　二、安全生产法律法规对个体工商户的有关规定
                  　　《安全生产法》第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。但个体工商户是否属于生产经营单位，并未有明文规定。仅在卞耀武主编的《安全生产法释义》中，指出：“依照本条规定，本法适用的主体范围，包括一切从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织。调整的事项，是生产经营活动中的安全问题”。
                  　　《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。总局令第15号第一次明确了个体工商户属于生产经营单位范畴。
                  　　依据《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等安全生产法律法规的规定，将个体工商户作为生产经营单位进行安全监管，是保障安全生产的普遍需要，也符合我国实际情况。因此，在日常安全监管中，安监部门将个体工商户作为生产经营单位进行监管。
                  　　三、对个体工商户的行政处罚的几个问题的探讨
                  　　个体工商户分有字号和无字号的两类，在行政处罚时，对无字号的个体工商户，将业主认定为当事人，是不会出现错误的，但对起字号的个体工商户的当事人的认定往往会出现错误，如将个体工商户的字号认定为当事人，而未以业主为当事人。如果起字号的业主对行政处罚有异议，提起行政诉讼，安监部门就可能因当事人认定错误而败诉。正确的做法应当是按照最高人民法院的司法解释，将营业执照登记的业主作为处罚当事人，在文书中注明系某字号的户主。
                  　　由于个体工商户的责任主体是业主，同时安全生产法律法规将其纳入生产经营单位范畴，因此相关安全生产法律法规的规定的生产经营单位及主要负责人的法律责任均是由个体工商户的业主承担。个体工商户的违法行为分为两类：一是只有生产经营单位的违法行为或主要负责人的违法行为；二是同时有生产经营单位的违法行为和主要负责人的违法行为。
                  　　当个体工商户只有生产经营单位的违法行为或主要负责人的违法行为时，那么处罚时，相关处罚条款规定的处罚对象仅为生产经营单位或主要负责人，条款的适用是不存在争议的。如果处罚条款规定的处罚对象既有生产经营单位、同时又有个人，那么，在对个体工商户处罚时，笔者认为应当适用对个人处罚的条款内容，而不宜适用生产经营单位的处罚条款内容。如总局15号令第四十四条规定的处罚对象有生产经营单位、主要负责人及其他人员，那么应用此条款对个体工商户进行行政处罚时，处罚的条款应当适用对个人的处罚，即罚款金额为1千元以上1万元以下。如果有两个以上的违法行为，则适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。
                  　　当个体工商户同时存在生产经营单位的违法行为和主要负责人的违法行为，那么就存在如何进行行政处罚及裁量的问题。典型的处罚问题是个体工商户发生生产安全事故后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，需要对负有责任的生产经营单位及其主要负责人进行行政处罚，因个体工商户的个人属性决定了两个责任均由业主承担。有人认为，被处罚的都是个体工商户业主，即经营者须因同一事故缴纳两次罚款，这明显违背了《行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。但笔者认为，这并不违反一事不再罚原则。这是因为发生事故的个体工商户同时存在生产经营单位的违法行为和主要负责人的违法行为，而导致了事故的发生，生产经营单位的违法行为及主要负责人的违法行为，并不是同一个违法行为，处罚是针对的生产经营单位及主要负责人的违法行为，而不是事故本身。笔者认为，此时应当根据法律法规的规定，分别对其属于生产经营单位违法行为和属于主要负责人的违法行为分别立案查处。当然，从人性化执法及法律公平性角度，应当充分考虑个体工商户个人经营，规模小，难以承受较大数额罚款的实际情况，酌情减轻或从轻处罚，既达到教育当事人的目的，又防止发生个体工商户因无力支付罚款而采取歇业等方式逃避处罚或者发生其它影响社会和谐稳定的情况发生。
                  　　以上仅是笔者的一点个人看法，不当之处，敬请各位安监同行和专家批评指正，使我们能更好地开展行政执法，体现行政执法的公平、公正原则，提高我们的安全生产行政执法水平。
                      （作者单位： 江都市安全生产监督管理局）