城市管理制度需要兼顾流动摊贩生存

《改革内参》2007年5月

      随着生产力的发展与劳动分工，人们手中有了多余的产品，需要有场所进行交换，这就是城市的起源。现代城市中虽然有很多大型的商场超市，但无论是便捷程度与价格上都无法完全满足市民的生活需求，这个市场需要由小商贩、小手工业者来填充。但是我们目前的城市管理制度，基本把他们排斥在市场之外，既使得这个群体生计无着，又加重了城市市民尤其是低收入市民的负担。尤其是部分城市管理人员以管理权寻租，吃拿卡要甚至收“保护费”，严重损害了社会和谐与政府形象。

      2006年8月发生的“崔英杰刺城管案”，是这个矛盾的集中体现。退伍军人崔英杰在中关村买香肠为生，四次被城管人员没收其三轮车。8月11日，崔英杰在追讨三轮车未果之后，刺伤城管副队长李志强后逃跑，李因失血过多死亡，后被追认为“革命烈士”；2007年4月10日，崔英杰一审被判处死刑缓期两年执行。

      本案无论在司法界还是民间，所引发的讨论均已成为2006年最为重大的案件之一。舆论几乎一边倒的对崔英杰报以同情，并对现行城管制度提出责难。很多人提出这样的问题：究竟是城市的面子重要，还是穷人的肚子重要？

   流动摊贩有其存在的必要性

   悲剧发生之后，许多城市政府出台了宽容摊贩的新政策。与其说这些政策源自迟到的人道精神，不如说它们源自尊重现实的理性。30年来改革开放取得的成就，很大部分要归之于人与资本的自由流通。没有中国数以亿计的农村剩余劳动力持续向城市流动，为全球制造业转移提供了低成本的人力资源，中国不会有今天走向小康的希望。庞大的农村劳动力和城市失业劳动力带来的是整个社会的就业压力，这种压力不可能因为城管的驱赶就消失于无形。在面对“面子”与“肚子”的问题时，尊重这些个体劳动者，进而有限地向他们开放人行道，是一种现实主义的治理方式，也是当今中国城市的责任和义务。

   对政府来说，与税收和GDP相联系的就业才具有统计意义，所以更加倾向于压抑“流动”和“非正规”的就业形式。街头摊贩每天可见，但几乎无人统计其中到底吸纳了多少从业人员，它在中国就业形势中占据什么样的比重也无从得知。

   然而，流动和非正规的就业形式并不因此失去其重要性。对崔英杰这样从农村来到城市的年轻人来说，一无资本、二无学历，三无技术，饱受“固定”和“正式”的工作单位拖欠工资之苦， 选择引车卖浆的小生意，可说是一种必然。如果禁止这个阶层自食其力，轻则占用社会保障资源，重则带来犯罪率的飙升。

   不必担心对小摊贩“解禁”之后，会出现无数摊贩拥堵道路的场面。因为市场供给是由需求决定的，市民的需求量能够决定摊贩的数量。而街头小贩随着财富的积累也会慢慢退出这个行业，从“行商”变为“坐贾”。

   一座城市是否美丽，不仅在于它的道路与建筑，更重要的是它的人文景致与城市生态的多样性。巴黎塞纳河边闻名世界的旧书摊，威尼斯的小船贡多拉，佛罗伦萨的皮货摊，香港中环的杂货摊，以至老北京的天桥，小商小贩都是名城一景。

   不可否认，流动摊贩会带来城市管理的若干不便，比较突出的是破坏卫生、影响交通、噪音扰民等问题。但是，改变城市管理的思路，以“疏”代“堵”，可以实现城市形象和流动摊贩的和谐共存。

   他山之石：香港的流动摊贩管理

   流动商贩是小本经营，由于没有固定的营业场所，无法进行个体工商户的注册，也无力缴纳各种税费。脆弱的经营环境既无法保证自身的财产安全，也无法对消费者负责。借鉴香港的街贩牌照制度，使小贩正当经营，消费者放心购买，不失为一种好的策略。

   百多年来，街头贩卖一直是香港的生活特色之一，归属食物环境卫生署进行管理。以往当局为了对贩商经营的行业和规模做出某些形式的管制，便采用发牌制度。只需提供身份证件和说明经营范围，便可得到牌照，登记过程无需缴纳任何费用。

   对小贩进行管理的目标主要有：减少街上的非法贩卖活动；对卫生质量状况进行监察；采取执法行动，尽量减低小贩在街头贩卖和店铺把营业范围非法扩展至街上所造成的滋扰。

   每个摊档都必须在其摊档内设置垃圾桶或盛器，其容量足以容纳该租客在经营业务时产生的垃圾，每名摊档租客必须将其经营时产生的垃圾或废物弃置在规定设置的垃圾桶或盛器内，并确保它们的处置得宜。

   街市职员每天巡视档位，确保档户遵守租约条文及有关法例。卫生督察则定期视察肉食、家禽、鲜鱼和熟食档，确保档户遵守相关的卫生守则和法例，保持食物清洁卫生。而在主要通道（例如使用者众多的行人天桥、地铁、九铁、轻铁站出入口、码头广场、巴士总站、游客区及行人专用区等），以及因贩卖活动而经常被投诉的地方，小贩事务队会致力确保没有小贩贩卖。

   在不影响食物及环境卫生的情况下，假如持牌小贩和售卖非食物类干货的无牌小贩阻碍交通或招致投诉，小贩事务队会先发出口头警告；如口头警告无效，小贩事务队人员会按正常程序采取行动，严重者会被吊销牌照。

      值得一提的是，大陆一些城市在牌照制度基础上，借鉴交通部门的管理方式作的一些改进。南京市玄武区城管和经营户签署协议，摊点按“十二分考核制度”进行管理。考核项目包括“设施完善、摊位卫生、垃圾袋装、个人卫生、用具整洁”等10项，实施扣分累积考核，分级递进执法，每发现一次违章，就在其首次违章留下的“违章档案”上扣除若干分，直到满分（12分）全部扣除，才将摊点取缔。

   自下而上的管理：行业自律与社区自治

   在中世纪欧洲城镇，就是商贩们首先组成了行会。行会是商人们和工匠们自我管理的自治组织，一千年来对欧洲的社会发展起了非常大的作用。在我国，个体工商户有“个体劳动者协会”，企业家们有各种商会，但是流动商贩们并没有自己的组织。

   在欧美城镇，只要人行道上一根红线划出经营区域，小贩们就可以前后左右互相参照，违规侵占公共空间为同行所不齿。正因为这个重要的行业自律由于政策空间的原因在我国没有出现，才表现得更加自私和不守规则，面对城管一些违法行为时，也只能忍气吞声，或者暴力反抗。

   据《解放日报》07年3月17日载，江苏镇江市城管联合公安与工商部门，在部分街道开展摊贩自治试点。摊贩抽签选择摊位，并自发选出区域组长，负责维持秩序，监督卫生。实行自治之后，城管的功能从“管理”转变为“协调”。这无疑是有效的城市管理模式。

   而城市社区内部是否应该允许设摊方便居民，是个具争议的话题。北京东直门街道十字坡社区对摊贩的管理，首开风气。该社区居民主要是老年人和低保户，对小摊贩存在很大需求。居委会在征求居民意见后，对进入社区的摊贩开禁，并与之签署协议，规定贩卖时间、区域，要求其保持社区卫生；在城管查抄无照经营时，社区居委会可以出面为其“沟通”。遗憾的是，这一创新举措实施不久就被城管部门叫停了。

   小摊贩之所以口碑不佳，是因为不愿在卫生和质量上作过多投入。“投入上去之后一旦被没收，损失就大了”。流动摊贩经营相对固定之后，为吸引回头客，有能力、也有意愿改进卫生条件、提高商品质量。

   崔英杰一案刚刚审结，流动摊贩的城市管理难题仍然是舆论关注的焦点。我国每个城市都有数以万计的小摊贩，以及数以百万计的马路消费者。小摊贩的小本生意并不小，他们能否得到妥善的安排，直接关系到民生幸福和社会和谐。对他们敞开市场，尊重他们的劳动者地位并赋予他们自我监管的权利，无疑是惠而不费、深得民心的举措。