何兵：解放小摊贩，应对就业难

      2006年8月11日，河北来京人员崔英杰在海淀区卖烤肠时被城管截获。在索还三轮车未果后，崔持刀刺向海淀城管分队副队长李志强，致其死亡。城管队长喋血首都街头，本身就属爆炸新闻，而事件后来的演变更值得聚焦和细细品味。
　　事件在城管内部和社会上引起强烈反响。北京5000多名城管中，有3000人参加了李志强遗体告别仪式，市政府面临的压力可以推知。为了告慰英雄并抚慰他的同事，市政府罕见地授予其“烈士”称号。“烈士”称号只能授予制度的楷模。杀害制度楷模的人，当然死罪难逃。但故事却发生了转折。公众发现，在部队服役期间曾获“优秀士兵”称号的崔英杰并非李逵式的凶煞恶魔，他也是遵循制度的楷模，他“谋生艰辛，但性情温和，乐于助人”。崔英杰的清白历史与悲惨现状曝光后，学界、媒体等民间社会遂深度介入。检方对杀人罪犯的指控与公众对弱势群体的同情，同时上演，剧情忽然紧张。著名军人老作家魏巍发表网文：“连我这个老兵也禁不住心里难过，让我也为这个退伍兵，为这个苦人儿求个情吧！”

　　各方的紧张气氛，随着崔英杰的“死缓”判决而缓和下来。但城管与小贩之间的都市游击战，仍在继续。这场持续几十年，危害千万人的“都市游击战”，并非不可避免。小摊贩治理中的失误，折射出中国当代行政决策的诸多积弊，必须设法清除。

　　小摊贩关乎大就业

　　崔英杰辩护律师的一段陈词网上广为流布：“贩夫走卒、引车卖浆，是古已有之的正当职业。”贩夫走卒，确实古已有之。但自古至今，贩夫走卒最易受害。白居易《卖炭翁》中的那个卖炭老人，就是一个“市南门外泥中歇”的唐朝摊贩，一个没有拔刀相向的崔英杰。古已有之的小摊贩，在建国之初，就因为它的“非计划性”，被冠以“资本主义尾巴”，归入国家严厉打击对象。改革开放后，虽然私人交易合法化，但对城市流动小摊贩，依然沿袭严格监管的传统。直至1999年11月，北京市《关于加强对外地来京人员经商和利用违法建设从事经营活动管理的通知》，依然对小摊贩采取严堵政策。它规定外地来京人员申领个体营业执照，必须持有户籍所在地县级以上工商行政管理机关核发的营业执照或者出具的进京经商证明；经营场地的合法证明；初中以上文化程度学历证明；育龄妇女必须持有暂住地计划生育主管机关核发的《婚育证》……。凡不具备上述证件、证明材料的，一律不得核发营业执照。摊贩皆是沿街作业，所占街道本非“经营场地”，无法取得“合法证明”。加上其它苛刻条件，使外地人在京合法摆摊几无可能，而小摊贩的主体正是外地来京人员。

　　摊贩经济在政策受到排斥的主要理由：（一）影响规范化市场运营，打乱政府城市规划；（二）侵占道路，破坏周边卫生环境；（三）欺骗消费者，出售不安全、不健康食品。小摊贩用“地沟油”炸制食品，用变质原材料生产食品等爆炸性新闻，助长了取缔行为；（四）影响城市外观等。官方语言中，小摊贩是一种落后和不文明现象，是“脏乱差”的源头。安徽合肥为创建文明城市，提出“无摊城市”的口号。河南洛阳为创建文明城市，全面取缔店外经营、占道经营和马路市场。

　　虽然面临多重打压，但小摊贩却像雨后春笋，茁壮成长。小贩久治不愈的根源在于社会客观的需求。据报，北京市“十五”结转10.8万名闲置农村劳动力，第一产业有30万农村劳动力需要向第二、三产业转移。预计“十一五”期间，有40.8万农村劳动力需要向二、三产业转移。首钢等国企改制、事业单位改革等原因导致失业人员78.76万人。新增劳动力登记失业人员57.43万人，期末城镇登记失业率将达到3.5%左右。另据《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》，2003年北京市409.5万流动人口中，摊点经营人员占6.78%.依此数字北京有近30万名游商。另据上海浦东新区2007年初步统计，新区的摊贩8000个，遍布城乡，外来人员占到65%左右，下岗再就业占30%以上。市民对设摊投诉占到投诉的60%，成为投诉热点。

　　小摊贩不仅可以解决温饱，而且还有发家可能。小摊贩有这样几个特点：本小、利大、无税，虽然不法且地位低下，但靠劳动吃饭，道德上问心无愧。我国大陆从事摊贩职业的人口总数，至今未见官方或学术数据。据台湾的调查，载至2003年8月底，台湾地区摊贩从业人口计443，797人，占总就业人口4.6%.参照这一比例进行粗略测算，大陆摊贩就业人口约为2553万人。在就业难日益严峻的当下，小摊贩的确关乎大就业。

　　城管追逐与小贩抵抗

　　小贩队伍与时俱进，城管的行政职责与时俱增，城管的对策似乎只能“扩军”。从1997年成立至今，北京市城管从无到有，现有内部机构七个，直属单位三个，事业单位三个，十八个区县各设相应机构和人员，全市共有城管执法人员5000多人。此外，各级城管还聘请了为数众多的城管保安。虽屡经扩充并动员民间力量，城管仍感到兵力不济。十年间，北京市城管已担负起14项城市管理职责，被授予了308项处罚权，范围包括但不限于：市容环境卫生、城市规划（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政（无照经营处罚）、公用事业、城市节水、园林绿化、黑车、黑导游……。其中任何一项如欲足额完成，足以将城管拖垮。城管人员“朝九晚五”工作时间根本无法实现，有时人均加班时间超出国家规定36小时的4倍。广州市城管副队长因创建卫生城市，连续六十多天工作到深夜，猝死在家门口。

　　城管的任务有多重？以查处黑车为例。北京黑车有7.2万辆，而正规出租车只有6万辆。2007年4月，北京16委办局掀起为期一月的打黑车“狂飙行动”。虽然一些“黑车”落网，但更多的“暂时休整”或“战略转移”到远郊。官方坦陈，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租车就像大海里游来游去的鱼，在大街小巷穿行往来，数也数不清。面对十倍百倍于自己的小贩、黑导游、黑出租、小广告发布者……，城管陷入“人民战争”的汪洋大海。一如北京某城管负责人所言，自城管成立以来：“对小贩的打击从未停止，打击手段也不断变化，并且屡次施以重拳。”城管口中的“打击”，小贩名之为“扫荡”。虽然“扫荡”多年，但小贩们说“可是我们还没被赶走。”

　　旷日持久的追逐与抵抗，让小贩们从战争中学会了战争。他们自发组织起来，联合雇佣职业暗探，与职业城管相抗衡。这些职业暗探对城管严防死守，几乎“服务到家”。他们不满足于一味地防御，尝试着主动出击，骚扰对手。冒充群众拨打举报电话，把城管引到假地点，这种疲劳战“严重影响了正常执法”。他们跟踪城管队员回家，对城管队员施加无法言说但又切实存在的人身威胁。他们企业化的工作效率与职业化的敬业精神，让官僚化的城管相形见绌。如果没有其它因素介入，自然竞争的结果，一定是城管而不是小贩落败。

　　小贩即使落网，抵抗并未结束。“软磨硬缠”是一种有效的抵抗。“老人、妇女、儿童以及残疾人”被充分利用起来了。由他们软磨、硬缠、耍赖、谩骂，对城管实施“软暴力”。这种“一哭二闹三躺倒”式的抵抗，对执法人员的精神损伤不亚于人身伤害。他们不惜躺车底、堵车头扩大事态，争取“观众”。观众们的斥责，人民群众的“不理解”，让城管的正义感严重受挫，心理上灰溜溜的。这种“软暴力”以及它唤来的社会同情，可以从根本上摧毁城管的战斗意志。海淀区城管大队一名干部说：李志强事件从根本上动摇了不少城管队员的信念，为工作搭上身家性命，死后还受到种种非难，值吗？

　　对城管有直接杀伤力的还数“硬暴力”。且看部分媒体的报道题目：“摊主滚烫一瓢油泼向城管执法队员”、“无照菜贩手执双刀砍伤两名城管队员”、“成都女摊主暴力妨害执法用尿泼城管”、“城管叫屈：几乎天天挨打”、“摊主为报复城管人员，将赤裸儿童尸体挂在其门上”……。据上海杨浦区统计，2006年全年共发生暴力抗法案件214起，涉及乱设摊整治的142起，队员受伤人数238人次。

　　对国家政局极为不利的是，这些无处不在的“软暴力”和“硬暴力”，会不经意地突然诱发群体性动荡。2007年6月6日晚，河南郑州因城管打落摆摊女生门牙，导致一千多名学生包围城管、焚烧车辆。2007年6月14日晚，由于城管野蛮执法，兰州上百市民围堵执法车近4个小时。

　　城管与小贩的暴力化

　　按照现行的行政处罚法，城管对小贩进行处罚，至少应当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉。当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时，城管只能自创规则。一旦城管摆脱正式规则的约束时，执法就只能凭纪律和良知。纪律和良知若再失守，暴力就开始了。法律不允许城管使用暴力，而完成任务又必须借助暴力，非法施暴成了必然选择。暴力一旦失控，就难有边界。

　　我们再看2007年2月7日《京华时报》的报道，事件则完全是黑色的了：

　　盘踞海淀塔院小区的“地头蛇”和城管分片队员张某某、小区物业经理潘某某、保安队长张某勾结，用“城管抽查”的名义打击不交保护费的小商贩。据水果小贩刘义等人介绍，收“保护费”始于非典前的两年，最多时有二十多人收钱，张某某也收。张的势力范围“地方大，位置好，一个摊位每月要收两千元”；紧挨张某某地盘的是物业经理潘某某的“摊位”，“每月收1600元”；保安队长张某占有四个摊位，每个在八百元左右。“城管抽查”成了收费手段，不交钱，城管就带保安来抄你。上级单位检查时，这些人会提前打招呼。刘义称：“他们生意兴隆！我们算了一下，一个人一年至少能收十几万。”

　　收费始于2001年，警方抓捕在2007年，收费期约六年，其间黑白两道相安无事。各方分配比例比照权力大小：城管张某某“地方大，位置好”，单个月收2000元；物业经理的地盘紧挨着张某某，单个月收1600元；保安队的摊位月收800元。应当可以纳入国库的数百万“税源”流失了。人民政权在张某某所管的“片区”被彻底非法化。

　　北京城管队员非法化最确切的个案，要数顺义区城管高丽营分队队长的常某某。他被法院径直判以“参加黑社会性质组织罪”和“敲诈勒索罪”。在少数城管暴力化同时，小贩社会也开始暴力化了。他们或者自行组成黑社会性质组织，或者寻求黑社会性质组织的保护。通过暴力强行划定并垄断利益，属于典型的黑社会性质行为。这些人居无定所，三五成群，气焰嚣张，跟踪威胁城管队员，以至城管“特别害怕”。如果任由事态发展，结果可推而知。从小贩角度，由于他们无法组成正常社会，也无法寻求政府保护，只好组成“新疆帮”、“安徽帮”等类型的私人社会，必要时寻求黑社会性质组织的帮助。

　　镇江试点：摊贩民主自治

　　城市管理中的摊贩治理，并非城市化进程中无法克服的“中国难题”，世界各地都曾经历过失业人群“摊贩化”，经历过从排斥驱逐到认同疏导。非法化小摊贩和激烈的取缔，各地也曾发生，但国家正式制度驱使数百万官员与数千万摊贩，进行长达二十余年流泪加流血的“都市游击战”，无论其规模还是其惨烈程度都属世界史上罕见。治理小摊贩并不难，各国有着近乎共同的答案，要旨是：一、小摊贩合法化，划定区域和时段，让其有序经营；二、成立小摊贩自治组织，实现自我治理和约束；三、国家提供必要的制度规范和监督救济，协调摊贩与其它利益集团的关系，避免摊贩社会黑化。这些治理原则，已为韩国、日本、美国等国和我国台湾地区实践所证实。中国大陆有限的几个试点单位，收效也极其良好，让我们来看2007年3月19日《解放日报》的报道：

　　3月8日下午6点，下班高峰，小摊点摆成一字长蛇阵。卖臭豆腐的，烤羊肉串的，卖馄饨的，三轮车、桌子摆放得井井有条。地面出奇的整洁，不像很多城市脏水横流，苍蝇群飞。“要是几个月前来，绝对看不到这幅场景。”城管中队长江志正说。摊点生意和“市口”直接相关，每个摊位都设法前移，动辄就堵得动弹不得。为抢占地形，摊主们时不时打得头破血流，成为镇江市脏乱差的典型。执法队员跟摊主的关系，势同水火，“动谁的摊子谁就跟我们'拼命’。”

　　城管大队长尹小雪想，能不能换个思路，让他们进行自我管理呢？为此，镇江市城管局联合公安、工商等部门，先后召开三次协调会，启动“民主自治”试点。八位摊主一致同意无记名投票选出正副小组长，通过抽签进行摊位排序。商定自路口向北20米内摆放摊位，按序号定时轮流交换位置，正副组长监督协调。试点一个月，效果出奇的好。自治组长黄世萍说，现在大家规规矩矩，既用不着起大早抢位子，也不用跟城管队员吹胡子瞪眼。上家泼了脏水扔了垃圾，下家就会提醒清扫；下家生意忙不过来，上家就在旁边搭把手。

　　镇江城管把民主自治的好处归纳为一箭三雕：秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了。城管的工作模式发生质的变化，从执法为主转变成协调为主。有什么问题，聚在一起开个会，提个醒就行了。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！现在矛盾解决了，城管也可以“隐身”了。

　　义士路小贩自治效果“出奇的好”，其实不奇。政府打击小摊贩的理由无非“脏乱差”，而“脏乱差”其实是政府错误管出来的，并非摊贩经济的胎记。政府非法化小摊贩，摊贩们的利益无法保障，无法形成恒定的社会关系网络。小贩之间、小贩与居民之间的秩序难以生成，即使生成终当短命，因为这些秩序都在国家打击之列。朝不保夕的小贩，当然无心将摊位装点得整洁漂亮，因为不定哪天被抄，投入打了水漂。小贩无心树立信用，因为信用依靠日积月累，而小贩只能“打一枪换个地方”。由于法律不认可小贩之间划分的利益范围，小贩之间只能奉行“先占为王”的丛林规则，天天抢占地形，“时不时打得头破血流”。无从讲信用、讲卫生、讲秩序，一切失序，“乱成一团糟”。借用浦东新区张学兵区长的话：“乱设摊是我们管出来的，主要责任在政府。”

　　一旦政府转变立场，事物就回归本来面目。秩序形成了：通过抽签进行摊位排序；自路口向北20米内摆放摊位；按序号定时轮流交换位置。自主选择的秩序被自觉地遵守，无须国家执法。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！大家规规矩矩，互相帮助，其乐融融。

　　小贩治理中的个人、社会与国家

　　摊贩经济的政治和经济正当性，学界早有归纳。一般认为，摊贩经济并不缺乏效率，它是市场经济的重要组成部分。摊贩经济不仅增加GDP，还有更多的优点：一、满足低层和普通市民阶层的生活需要，廉价的摊贩市场是他们消费品的理想来源。二、丰富城市文化。摊贩经济能营造一种特殊的城市街头文化，让游客和市民感受地方的特殊风味。如法国巴黎街头艺人的展示，我国传统的庙会、夜市，不仅提供购物便利，还是城市文化独特的景观。三、摊贩是恢复街道活力，有效利用公共空间，增加城市魅力的佳径。“欧洲有露天吧台，亚洲有街道摊贩”。摊贩制造街头的喧闹，活跃着城乡的交流。四、解决部分就业。许多人受资金、技术、年龄限制，只能自我就业。而起点低、资金少、操作容易的摊贩生意，成为就业捷径。

　　分析摊贩经济的政治正确性及治理的技术细节，一个小贩都能从实践中得出真知：

　　我（编者按，一个金融会计专科毕业的女摊贩主）觉得马路设摊为国家释放了很大的压力，不是什么羞耻的事情，不应该取消。管理上有几点：第一，马路单边摆放；第二，统一形象摆放。比如一个摊位不超过两米，就可以设计一个两米长的工具，大家统一在这个范围内。第三，统一时段经营。可分为早市和夜市。摊位固定大家都不会抢摊位了。第四，有一个摊位申请人工作卡制度，不要有炒摊位的现象，维护真正需要的人的利益。第五，要有限制经营项目的管理，这样不会出现大排档脏乱差，或者黄碟之类。第六，要有卫生管理。可以出台一个守则进行考核。没有做好卫生自理的，可以取消经营资格。

　　那么，这个并不复杂在互联网时代更不难发现的“正确答案”，为何二十多年来一直没被政府部门“采信”？摊贩非法化背后的利益和真正的推手究竟为何？

　　小贩非法化的始作俑者是工商部门，此后职责移转给城管。小贩非法化固然让一线的城管很辛苦，但另一方面，正是通过这种义正辞严式的“造事”和责无旁贷式的“揽事”，作为新设部门的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”，成功地站稳了脚跟并扩军，提升了城管在政府系统中的“权重”。2007年3月9日，北京革新西里社区决定试行小贩自治，效果良好，但消息传出后某城建科长就直摇头：“她划定了一个地方就能摆摊，那城管执法怎么办呢？居委会认可他们了，那城管到底是算他们违法还是不违法呢？”

　　由居委会“划定一个地方”，城管当然难以认同，这涉及城管与居委会谁享有“认可权”这一核心问题。居委会单方面“划定”，在城管看来属于“擅自篡权”。虽然政府设立城管的目的是“集中行使行政处罚权”，不应享有行政许可权，但组织一旦设立，组织的目标就会异化，会优先关注自身的命运。面临“失权”威胁时，城管不再言苦言累，颇有不辞辛劳之意。一个月后，居委会主导的试点被迫取消，街面又回复到“脏乱差”。

　　权力意味着利益，正是通过非法化小摊贩，城管才“重任在肩”，得以大量行使权罚权，从而获得与处罚权相关的合法和不法的利益。合法利益包括处罚权、变相许可权，将事业编制转为行政编制的可能等；非法利益包括收保护费、默许亲朋好友设摊等。如果摊贩合法了，“那城管执法怎么办呢？”这句屈原式的天问，不经意间现出庐山真面目。

　　利益的复杂性决定人们心态的复杂性。虽然非法化摊贩经济可以使城管获得合法和非法的利益，但也同时使他们失去许多可以获得的利益。由于城管的不法行为多发生在众目睽睽之下，致使城管的口碑和公众形象恶化。如“一跺脚，二瞪眼，三掀摊子四罚款，不用问是城管”。城管恶化的公众形象直接损害执政党和一级政府的公众形象，弱化了城管领导集团的政绩，降低了城管部门的利益交涉能力，并使从业人员丧失职业的荣誉感，自上至下陷入迷茫。当生命和健康天天面临真实的威助和损害时，城管不可能不怕。围观群众的骂声使他们迷茫和焦虑，“不知道自己是功臣还是罪人”。但决定战争的，是将军而不是士兵。一位城管队员感悟道：“其实谁都没有错，是我们的体制不够健全。”由于我国行政部门实行领导班子办公会议决策制，这些基层的经验、智慧、利益和情感，无法左右决策。领导除了考虑基层现实，还要考虑上级态度、部门扩展和自己政绩，政策形成具有不确定性。正如魏巍所批评的：“有些地方政府官员，满脑子形式主义，虚荣观念。为了自己的'政绩’，脱离当地的实际情况，无视人民的生计，高调地提出什么构建'无摊城市’。”不难发现，部门利益诱导和领导层专断是错误决策迟迟不能修正的原因之一。

　　原因之二是中央与地方分权制度的不合理。小摊贩的治理，法理上属于地方事务而非中央事务，没有必要进行中央决策。但我国中央与地方之间事权划分不明，习惯上地方依赖于中央，而中央立法又习惯于“一刀切”，地方难有选择的空隙，不同政策之间比较和竞争机制无从生成。即以摊贩治理为例，各国治理的实践是通过牌照发放来实施管理，而在我国，牌照之发放属于行政许可事项。依行政许可法，省级以下政府皆无权创设，即使中央部委也无权创设。行政处罚法上也有类似规定。中央政策法律相互冲突。政策面上，中央强调向地方分权，如国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》第19条要求“适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”，但具体制度上，又通过《行政许可法》和《行政处罚法》将设定许可权与处罚权上收，地方难有机动处置之余地。

　　原因之三在于决策的非公开性。虽然《行政许可法》规定，设定行政许可应当公开听证，但至今为止，行政部门习惯于非公开决策而非透明决策。仍以摊贩治理为例，近来国家工商总局及建设部分别表态，要放松管制。但决策过程中，有哪些利益需要考量，决策过程中争议之焦点与存在之困难，皆未见公之于众。行政系统仍习惯于自身内部非公开决策，然后将结果“周知”公众。上海市曾公开宣布将于2007年“五·一”前出台摊贩合法化政策，媒体并广为报道。此后却未见下文，仅告知存在难度，力争年底前出台。究竟决策中存在何等之难处，公众并未与闻。虽然决策者可能会听取相关部门意见，但由于没有公开的辩论程序，相关事实和证据无法提交，各方利益无法有序表达，意见无从整合。普通人民无法旁观和参与政策选择，无法发现和纠正错误的政策选择。

　　第四个原因在于决策行政化而非立法化。小摊贩的治理，涉及小摊贩、社区居民、商场、临街住户等多方利益，直接关涉到人民基本生活———例如没有好摊贩导致没有好早点，应当属于立法事项而非行政事项，应通过立法程序整合社会意见。由于我国行政立法与权力机关立法界线不明，且立法机构运行机制不合理，无法有效立法，致使应由立法机关完成的任务，交由行政部门来完成。立法整合机制不能有效运行，只能依靠部门协调。由于小摊贩治理事务涉及工商、城管、公安等多个部门，各部门互不隶属，一旦产生争议无从决断，有赖各方调和立场。其间任何一个部门强硬作梗，决策无法形成。

　　第五个原因是社团管制过严。数以千万计的小贩不能组成利益集团，小贩们无法通过集团，将自身利益关系有序有力地进行表达。由于不能组成集团，在利益博弈中，被原子化的小摊贩们，无法与集团化的居民集团和官僚集团相抗衡，在决策程序中，成为“沉默的大多数”，甚至被妖魔化。又因为利益所关，他们不得不进行“都市游击战”，抵抗和反击不合理的制度，用无声的躲避、有声的还击和顽强的生存，唤得社会对他们的存在、利益和价值的重新审视。摊贩治理还涉及社区参与治理的问题。有议论认为可以将摊贩交由社区治理，而社区作为一个社会组织，也没有成熟。