个体工商户验照相关问题研究

           　　《个体工商户验照办法》（以下简称《办法》）第二条规定，个体工商户验照是指工商机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。《城乡个体工商户管理暂行条例》第十条规定，个体工商户应当每年在规定时间内，向所在地工商机关办理验照手续。逾期不办理且无正当理由的，工商机关有权收缴营业执照。

            　　实施经济户口管理是工商机关对市场主体进行监督管理的重要手段。从监管执法角度看，个体工商户验照属于经济户口管理领域的一项重要工作。经济户口管理具有三大功能，即统计分析数据、提供数据查询服务和实行痕迹化管理。具体点说，向地方党委、政府领导和上级机关提供统计分析结果，可以为地方的经济决策、经济结构调整服务，为上级机关研究部署监管执法工作提供参考；对外提供数据查询服务，可以体现工商机关服务经济发展的积极精神；对内实行痕迹化管理，可以明确监管责任，加强效能监察。

            　　笔者认为，从充分发挥经济户口管理的作用出发，对于个体工商户验照工作中的相关问题应当认真研究。

            　　进一步明确验照工作目的

            　　有观点认为，个体工商户验照属于一种年度检查，此外还有日常的巡查监管，所以不需要考虑太多，只要把个体工商户验照工作本身搞好就行。事实上，个体工商户验照不仅是工商机关与个体工商户之间的事情，更是工商机关从更宏观层面上服务地方经济发展的一个重要方式。因此，作为工商机关负责个体工商户验照的工作人员，一定要提高思想认识，正确处理好工商机关服务发展大局与个体工商户验照工作的关系，进一步提高工商机关经济户口管理水平和服务地方党委、政府，服务社会的水平。在此基础上，要认真研究个体工商户验照工作，通过改革创新，不断完善经济户口管理的三大功能。

            　　个体工商户验照工作应与日常巡查有机结合

            　　一般来说，个体工商户验照工作可以分为3个步骤，即受理、审查和核准。在基层工商机关，传统的做法是由个体工商户提交申请验照材料，并由其对申请材料的真实性负责；工商机关受理申请并实施形式审查；工商机关在审查后予以核准，办理相关手续。这种形式可能因个体工商户提交的申请验照材料内容不够严谨，甚至因其故意隐瞒登记事项变更情况以及真实经营情况，导致工商机关统计的相关数据不准。

            　　《办法》第六条规定，工商机关对个体工商户提交的申请验照材料进行审查。对申请验照材料齐全、内容完整、符合规定的，当场通过验照，并在营业执照正、副本上加盖验照戳记；对提交的申请验照材料需要进行实质性审查的，应当出具收件回执，待审查合格后通过验照，但最长不得超过20天。因此，工商机关应结合动态巡查及日常监管工作实际，加强审查把关，对于仅仅凭个体工商户提交的申请验照材料无法确定的事项，对于超出工商机关已有监管数据范围的事项或者情况，都应当及时启动实质性审查程序，切实把好个体工商户验照统计数据质量关。

            　　既抓动态巡查，又抓个体工商户验照，体现了日常监管与年度检查有机结合的现代行政管理理念。从两者关系看，加强动态巡查可以及时发现个体工商户经营活动的变化情况，加强个体工商户验照工作可以全面了解和掌握个体工商户经营活动情况，两者可以相互补充、相互促进。从实践情况看，加强动态巡查可以随时收集个体工商户经营活动的变化信息，不断修正和补充经济户口中的相关数据，从而为个体工商户验照工作的严格把关打好基础。

            　　个体工商户验照结束后应当做好后续工作

            　　在通过审查后，工商机关会对个体工商户申请事项予以核准，并在申请人营业执照的正、副本上加盖验照戳记。但是，每年也会有不少个体工商户无法顺利通过审查，需要工商机关作出进一步处理。

            　　《办法》第八条规定，工商机关在验照中发现有下列情形的，应当依法作出处理：（一）对经营者主体发生改变，与登记事项不符的，属于家庭经营的,责令限期办理变更登记后申请验照；属于个人经营的,责令原经营者限期办理注销登记，新的经营者依法办理开业登记。（二）对经营场所发生变化的，责令限期办理变更登记,换发新的营业执照后申请验照。（三）对前置行政许可文件被吊销、撤销或者行政许可文件有效期届满的，责令停止相关经营活动，并限期办理注销登记或者变更登记。（四）个体工商户在规定时间内未申请验照的，工商机关应当采取书面形式告知，责令限期申请验照。（五）个体工商户在验照中隐瞒真实情况、弄虚作假的,工商机关应当责令改正。对于上述5种情形，工商机关应当依照有关规定予以处理。
            　 
                从实际情况看，大多数未能通过验照审查的个体工商户都能根据工商机关作出的责令改正、限期办理变更登记或者注销登记等决定进行整改，但也有少数个体工商户拒不执行。《个体工商户验照办法》（以下简称《办法》）第九条规定，工商机关在验照过程中作出责令改正、限期办理变更登记或者注销登记决定，个体工商户拒不执行的，应当本着查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，依照《城乡个体工商户管理暂行条例》（以下简称《条例》）和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定，区别情况进行处理。这就需要工商机关认真研究相关问题。

            　　当个体工商户未通过验照审查又拒不执行工商机关的处理决定时，工商机关应当处理好罚则优先适用以及申请材料中前置许可证明文件有效性等问题

            　　1.一般来说，工商机关可以优先适用《办法》。

            　　依照《办法》第八条、第九条的规定，工商机关应当先予以责令改正，只有在行政相对人拒不执行的情况下，才能区别情况实施行政处罚。但是，针对同样的违法行为，现行法律、法规中有不同的罚则规定。比如对于擅自改变经营场所的违法行为，《条例》在第九条和第二十二条的罚则规定中并未规定责令改正的法定环节，这就带来了罚则优先适用问题。相对而言，《条例》大而全，公布和施行的时间较早；《办法》小而专，公布和施行的时间较晚。因此，一般情况下应当优先适用《办法》。

            　　值得注意的是，优先适用《办法》并针对《办法》第八条中的情形进行处理时，必须符合前提条件的规定，即必须在验照过程中发现和依法作出处理。如果是在日常巡查和走访中“发现”的，则不能“作出”同样处理，而必须依照《条例》的规定进行处理。

            　　2.关于申请材料中前置许可证明文件的有效性问题。

            　　个体工商户在申请验照时，应当提交有效的前置许可证明文件。前置许可证明文件是否有效，直接关系到工商机关对申请人登记事项的审查能否通过，关系到申请人营业执照是否有效以及能否正常开展生产经营活动。如果前置许可证明文件已超出有效期限，申请人应当限期办理变更登记或者注销登记手续。

            　　在个体工商户验照工作中，工商机关如果遇到申请人停业的情况，应当区别处理

            　　一般来说，经营者停业有两种情况：一是依法停业，即经营者在报告工商机关并暂时交回营业执照后停业；二是自行停业，即经营者在未向工商机关报告也未交回营业执照的情况下擅自停业。《办法》第四条规定，个体工商户在停业期间应当参加验照；在验照期间要求停业的个体工商户，应当先验照后停业。《实施细则》第十二条规定，个体工商户因故停业，应向原登记地或经营地的工商机关报告，暂时交回营业执照及其副本或临时营业执照。《条例》第十一条规定，自行停业超过6个月的，由原登记地的工商机关收缴营业执照。

            　　在个体工商户依法停业的情形中，即使验照申请人的营业执照因前置许可证明文件失效而需要工商机关对其作出吊销营业执照的处理，但由于验照申请人已经停业，其营业执照已交回工商机关保存，不会对社会造成危害，也不会对《办法》规定的对验照申请人上一年度登记事项和经营情况检查的工作造成影响，因此工商机关应当给予正常验照。

            　　在个体工商户自行停业的情形中，如果验照申请人自行停业不超过6个月，因现行法律、法规中未规定具体罚则，工商机关不得对验照申请人采取收缴营业执照措施。只要验照申请人真正处于停业状态，那么不论其前置许可证明文件是否有效，都与上述的依法停业情形实际效果相同，工商机关给予正常验照也不为过。当然，如果验照申请人自行停业超过6个月，工商机关应当作出收缴营业执照的处理。

            　　正确区分注销登记与吊销营业执照

            　　依照《办法》第九条的规定，工商机关作出责令改正、限期办理变更登记或者注销登记决定后，个体工商户拒不执行的，应当依照《条例》和《实施细则》的规定，区别情况进行处理。

            　　《实施细则》第十条规定，根据《条例》第十条和第十一条的规定，工商机关收缴个体工商户的营业执照及其副本，应予以注销。《实施细则》第十七条规定，根据《条例》第十条和第二十二条的规定，对个体工商户逾期不办理验照手续且无正当理由的，工商机关应当收缴其营业执照及其副本。可见，工商机关可以主动采取注销登记措施，及时清理经济户口信息。同时，在《条例》第十七条规定的罚则中，吊销营业执照也可以作为个体工商户验照工作的最终处理措施予以实施。

            　　综上，在个体工商户验照工作的最后阶段，工商机关可以依法采取注销登记、吊销营业执照等有关处理措施。从行政管理目标看，实施注销登记、吊销营业执照都是为了让不依照规定参加验照的个体工商户在法律意义上退出市场，只是两者实现的途径不同。予以注销登记是使工商机关将不办理验照且无正当理由的个体工商户手中的营业执照“收缴”上来。如果无法做到这一点，工商机关只能严格依照行政处罚案件工作规定，作出吊销营业执照的处理。