论析政府城市管理存在的问题及建议

            文献综述
                
            随着我国城市化进程的加快，城市管理者与小摊贩之间的冲突也越来越激烈，一方面是城管要追求城市的美观和秩序，因而对小摊贩强行取缔，另一方面呢，小摊贩迫于生存的需要，迫不得已去摆摊，于是便形成了我国当前城市管理与摊贩之间的暴力冲突，而且愈演愈烈，社会上要求取缔城管的呼声也是一浪高过一浪，形成了极为不和谐的声音，这将极大的影响我国的经济发展和社会稳定。
            因此，非常有必要对我国现行的城市管理存在的问题进行研究分析，找出符合我国国情的解决措施,这就得研究国外各国在对待这个问题的做法以及国内的学者对这个问题的
               一、国外的城市管理在解决小摊贩问题时的做法。
               由于相关文献的缺失，未能查找到国外各国城市管理与解决小摊贩问题的相关的学术研究资料，只能从相关的文章和报道发现他们的具体做法。
               
            1、美国是世界上的超级大国，是世界上最发达的国家，但就算是这样一个超级大国，也存在大量的小摊贩问题，包括白宫附近有大量的小摊贩，还时常可以看到一些居民拿出自己家不用的东西摆在自家门前的马路上，以低廉的价格出售，市政管理者对此并不干涉。
               
            纽约目前有1。2万的多户有执照的街头小贩，他们的生意从卖早餐，水果，小工艺品，到街头画人像，多种多样，在曼哈顿下城的小贩，46%的经营者卖食品和旅游品，还有28%的出售文化产品，外国人来纽约，也并不觉得小贩有碍市容。
               
            但美国没有城管人员，只有警察才有权开罚单，对各类街头小贩并不是坚决取缔，但管理非常严格，除了必须取得营业执照外，对营业时间，营业地点和营业方式都有限制，一般只允许小摊贩们晚7点后摆摊，这样就不存在阻塞交通，影响市民出行之类的问题
                2、韩国
               
            韩国的小贩已经形成了一种“道路文化”，不仅年轻的学生喜欢来小贩聚会，由中老年人也会在上下班时顺便来到小摊贩前吃一口。政府对小摊一般不征税，只要小贩申请加入“小摊主协会”获得批准后就可以“出摊了”，时间上从晚上12点到凌晨4点也不管，小贩可以在这个间间出来摆摊，但一般是晚上10点左右业主就可以放心经营了。
               
            另外，政府对小摊贩的管理总体上是采用区域管理的办法。即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。主要包括干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制，对申请在此摆难要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆难设点，。但对营业时间和经营范围也有限制，区域和时间划分清楚不仅有利-于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。
                4、法国
            在法国是没有城管这个部门的，城市管理由警察和宪警依照法律进行。在法国警方认为，许多人的确是因生活多迫，对城市来说，社会安全与稳定更重要，只要这些人数量不多，总体上不扰乱社会秩序、不影响交通也就放行了。而如果该市场的秩序在整体上造成扰民、阻塞交通，有关部门就会修改相关的摆摊地点和时间，但也不是将矛头只对准商贩。对于市政管理中的问题，一般来说，法国先是由经济学家、社会学家、社会调查统计部门通过调查，核实、了解相关问题，然后提出解决方案及立法管理的相关建议，政府在经过与专家的磋商并听证之后，提出相关法案交立法机构谈论成法，可以说，依法
               
            在分析了世界各国对待小摊贩的做法以后，我们可以得出这样一个基本共识，即国外的各国家对待城市的小摊贩，都很宽容，不是取缔，而是采取合理的手段进行疏导和管理。为小摊贩的生存创造条件，相比小摊贩的的生存权而言，城市的美观和秩序都得让位于小摊贩的生存权。
                二、中国关于城市管理与解决小摊贩生存权的研究现状
               
            在国外，虽说城管问题长期倍受争议，但对如何解决城市管理都追求城市参观与小摊贩的生存权之间的研究并不多，通过CNKI、百度、谷歌收索，就解决城市管理与上摊贩问题的专著没有，有代表性的学术论文，有三篇分别是。
                                 
            1，市容报于2000年11月01日第004版刊登的重庆市管理委员会主任于学信的《新时期城市管理体制的思考》，作者认为城市管理发展过程中树立正确的管理思路相当重要，思路的正确与否决定了这个城市的发展是否能够成功。作者认为城市管理的地位和作用相当重要，城市政府要把城市管理作为城市政府的主要职能，文章引用1984年党中央在《关于经济体制改革的决定》中的规定“城市政府主要职能是规划，建设和管理城市，加强公共基础设施，进行环境综合治理”，还要认识到城市管理是公益性事业的意识，政府要搞好道路、桥梁的养护管理，保证道路畅通，进行以城市景观建设为主要内容的市容市貌的整治。
            本文虽然从理论上探讨了如何构建城市的管理体制，但却忽略了一个城市管理中矛盾最为突出的小摊贩问题。
            2，张掖日报2005年8月1日第006版刊登了陈振国的《浅谈城市管理的摊点的难点及对策》，文中认为城市里的市场建设滞后，集贸市场过少，而导致了大量的马路小摊贩，这个问题也是形成与小摊贩冲突不断的原因。
            3，另外一篇《小摊贩是城市的福利和安全哨》的作者童大焕认为游商其实是一个城市的巨大福利，降低了因为小摊贩通过自己的城市劳动解决了他们自己的生计，即减弱了国家的负担，还增加了市民的文化气息。
            人大代表叶青认为：小摊贩不服城市管理甚至暴力抗法说明中国式的城市管理思路有问题，对光鲜亮丽、整齐划一的“面子”的追求应该让位于弱势人群吃饱“肚子”的需要。她认为与其靠政府全额、低额扶持，不如鼓励他们干力所能及的事，自力更生，提高生活水平，不仅摆摊人自己靠劳动养活自己，同时也为一些低收入人群提供了廉价的商品和服务，可谓一举多得。
            社会学教授顾骏认为：倘若没有能力解决好“就业难”问题，又没有能力为老百姓提供生活基本保障，也没有能力将老百姓力图通过自食其力解决生存问题的行为纳入相应的管理渠道，会导致各种社会矛盾的激化。顾骏表示：在管理与生活发生冲突时，应该考虑管理如何满足民生的要求，而不能以牺牲民生需求回避管理上的难题，强行让生活来适应粗放管理。
            蔡定剑认为：要解决城管和小摊贩的冲突问题，关键还是要改变城市管理的理念，城市管理当然应该服从并服务于公民的生存权。
            综合了国外的各个国家的做法和我国的学界对解决城市管理和小摊贩之间的矛盾的思路，我们可以得出这样的共识：那就是，不能也不应该强行取缔小摊贩，城市管理人员的工作是为了保障公民的合法权益而不是侵害公民的权益。要转变传统的城市管理理念，转变为以人为本的城市管理，城管可以通过时间上和地点上的限制以及实施许可证制度来合理引导小摊贩，确实保障弱势群体的合法权益，推进社会的整体发展。
            摘要
               
            我国城管人员在维护城市的美观与小摊贩争取生存权之间的冲突越来越激烈，常常发生城管打伤、打死人的事件。城管的暴力执法严重地侵害了公民的人身财产权利，降低政府的威信，影响社会的稳定和国家的安全。本研究通过研究小摊贩产生的深层次原因以及现存的传统城市管理体制存在的问题，借鉴各国的管理经验和理念，形成一套符合我国具体国情的城市管理方法，转变为以人为本的城市管理理念，建设服务型的城市管理体制全文共分为五个部分。
                第一部分为引言，对小摊贩的基本生活状况以及传统的城市管理存在的问题进行分析，提出了本研究的思路、研究方法和研究意义。
                第二部分，描述城市中的“小摊贩”现象,分析“小摊贩”问题中的主要矛盾。
            第三部分，对传统城市管理方式的反思。包括对传统的城市管理理念的反思和管理方式的反思。
            第四部分，城市管理者应如何协调“小摊贩”利益和城市管理目标。
            第五部分，综合本研究的观点和论述指出了研究的结论。
            [关键词] 小摊贩； 生存权； 城管； 理念
            
            引言
             
            “小摊贩问题”是我国城市管理中普遍存在的问题。一段时间以来，随着人们对政府职能和政府的城市治理理念的反思，“小摊贩问题”也引发了人们越来越多的讨论。“小摊贩”是城市生活中的一道独特的风景，它主要是指城市中那些没有营业执照，没有固定场所，以贩售一些廉价生活必需品为主的流动经营群体。“小摊贩”的存在，在给城市居民带来生活便利的同时，也给城市管理者带来了很多的问题，比如市容卫生、交通安全等。在我国的城市管理工作中，对于“小摊贩”，特别是对于那些活跃于闹市区的“小摊贩”，基本采取取缔的办法，导致“小摊贩”和“城管”之间不断上演“猫和老鼠”的游戏，甚至引发暴力冲突事件。
            

            一、城市中的“小摊贩问题”
              （一）城市中的“小摊贩”现象
            1、城市风景中的“小摊贩”
            每当我们走在大街上时，总可以听到小贩们阵阵的吆喝，走近一看，有个卖梨的，梨子还挺新鲜的，买的人也挺多。这些卖水果的小摊贩，他们的运输工具通常是木板车或是三轮车
            ，也有用篮子挑着卖的。买了梨子在路上边走边吃，保证能让你吃上满意的脆皮梨。往前走，还有更多好吃的东西等着你，你会闻到扑鼻的烤肉的香味，那是新疆人在卖羊肉串，花一块钱买一串尝尝，味道还很不错。还有烤臭豆腐的，只见几个青年男女围坐在一个小摊周围，用筷子夹起刚烤好的臭豆腐，蘸上辣椒面，大家边吃边说：“太爽了，就是要这味才过瘾”。紧挨着烤臭豆腐的是一个烤土豆的小贩，只见那小贩把土豆周围烤糊了的黑皮用小竹片刮掉，露出金黄的熟土豆，散发着诱人的香味。小贩把刮好了的熟土豆切开，撒上调好的辣椒面，递给要买她土豆的中年男子。那男子接过土豆很陶醉地吃了起来，一边吃一边对卖土豆的小贩说：“小的时候在家里常能吃到，但长大以后到外面去上学就很少能吃到了，现在工作了，做饭也都用煤气或是电磁炉，想找个烤土豆的炭火都找不到，能在这里吃上烤土豆真是太有味道了”
            [1]，神情显得很激动。
            可以说“小摊贩”和人们的日常生活靠得特别近，人们一般说到“小摊贩”，主要就是指这些在城市的马路旁、人行道上摆摊的那些卖水果、卖蔬菜、卖小吃、擦皮鞋、修伞一类的人群[2]。“小摊贩”中主要包括以下几类人：城市的低收入者、下岗人员、农村流动人口，他们是城市的低收入者。“小摊贩”古已有之，是城市中的传统职业。建国以后，在“一大二公”方针指导下的计划经济体制里，“小摊贩”作为“资本主义的尾巴”被割掉了，没有了生活的空间。改革开放以后，自由市场复活，小摊贩才又重新活跃在城市生活中。
            2、“小摊贩”给城市带来的影响
            小摊贩的大量存在，说明我国目前仍然存在大量的剩余劳动力，而在我国的经济还很不发达，国家要兼顾很多群体的利益的情况下；加上我国人口多、就业岗位严重不足、社会保障体系的不健全以及社保资金不足的具体国情，就必然导致对部分弱势群体的利益不能兼顾。据粗略统计，我国目前“小摊贩”的数量超过一亿。而我国目前的社会保障体系根本不可能完全覆盖这些群体。这些“小摊贩”属于城市的低收入甚至无收入者，他们缺乏资金和专业技能。对于他们来说，做“小摊贩”无疑是最经济且收益最快的的行业。只需投入几十块钱，最多投入几百块钱就可以经营了。比如，在杨梅上市的季节，一些“小摊贩”只需要花几十块钱从果农那里买上十几斤、二十斤的杨梅，用一个箩筐装上就可以开业了。因为是从果农那里直接买的，所以进价会很低，这样一来，卖价也就可以相对便宜一点，而且是当天采当天卖，很新鲜，所以消费者也特别喜欢。几十斤杨梅放在街上，不出几个小时就能全部卖完。消费者吃上了便宜新鲜的杨梅，小贩也赚到了钱。

            有人会存在这样的疑问，认为“小摊贩”的大量存在抢了那些正规经营的“大商场”的生意。因此，为了保障这些“大商场”的正常经营就应当取缔“小摊贩”。其实不然，“小摊贩”和“大商场”二者之间并不冲突，它们是相互补充的关系。“小摊贩”经营的很多业务是“大商场”所不能提供或是不愿提供的，比如擦皮鞋、补鞋、修伞以及配钥匙、磨菜刀之类的服务。这些服务却又都是和人们的日常生活密切相关的，可现实中的很多“大商场”并没有提供这些服务。另一种情况是这样的，虽然“小摊贩”和“大商场”卖同样的东西，但小摊上的东西会更新鲜；更富有人情味；更受市民的欢迎。比如“小摊贩”和“大商场”同样是卖杨梅，“大商场”里的杨梅要经过多次的转运和包装。那么，“商场”的成本必然会随之增加，则售价也就会随之提高，而且还不新鲜。但“小摊贩”卖的杨梅则省去了转运和包装的环节，他们每天一大早就直接去果农的杨梅地里采。最迟中午就可以拿去卖了，特别新鲜，而卖价会比“大商场”的低，对于市民来说也就更实惠。另外，市民在买杨梅的过程中可以和小摊贩相互交谈，讨价还价，很富有人情味。人们通过与小摊贩之间的这种互动聊天的方式交易，既是对自己的一种放松，同时也是在享受生活，享受一种在现代化大都市快节奏生活下的一种放松。这种灵活的“小摊”经营模式既方便了市民生活，也为大量的“小摊贩”通过他们自己的诚实劳动解决自己的生存问题提供了机会，还减轻了国家的负担，要知道，一亿多剩余劳动力如果都靠国家的财政供养的话，那可是很大的负担。
            可以用一个很形象的比喻来形容“小摊贩”和“大商场”的关系，“大商场”就好比一个城市中的公交车；“小摊贩”就好比出租车一样，公交车是定点停车，按规定的路线行驶；而出租车则可以随叫随停，并且能去公交车去不了的地方，它们之间相互补充，最终的目的都是为了方便市民的生活。同样，“小摊贩”和“大商场”之间也是一相互补充，最终目的也都是为了市民的生活方便，都是市民所接受和认可的。
               
            但“小摊贩”的存在也给城市管理者带来了一些问题：首先，直接影响了市容的美观和城市的卫生，很多“小摊贩”在马路上随意地摆放东西，有些卖菜的和卖小吃的摊贩把垃圾仍得到处都是，走的时候也不带走；其次，大量的“小摊贩”集聚在城市的交通要道和行人出没密集的人行道上，影响了市民的出行，常常造成交通阻塞、引发交通事故；第三，引发治安问题，城市的管理者要取缔“小摊贩”，常常是用暴力的手段来执行，而“小摊贩”为了生存不得不与城关对抗，这就必然产生冲突。最后，还会出现一些卖小吃的“小摊贩”卖给消费者过期变质的食物，损害了消费者的利益。正如一个网友所说的那样：“如果听凭小摊贩无序存在。特别是如果任由小摊贩在城市中本已密集和拥挤不堪的道路上自由发展，也会影响到另一类公共利益，既城市的交通秩序和基本美观”。[1]而这些，都是需要研究和探讨的。
               （二）、“小摊贩问题”中的主要矛盾
            小摊贩问题中的主要方面集中在矛盾双方的利益冲突：一方面，“小摊贩”迫于生存的需要，必然要去摆摊；另一方面，城市管理者为了追求“城市的美观”要强行取缔“小摊贩”。二者之间的利益就产生了矛盾冲突，并且这种冲突将会一直持续下去，除非对二者冲突的原因进行分析，并提出合理的解决办法；否则，矛盾将不可调和，甚至还会影响到社会的稳定和国家的安全。
            1．“小摊贩”：要谋生
             有人会说，既然城管管得很严，不给摆摊那就不摆摊，做点其他体面的事不是更好吗？这里就有一个问题，那就是：数量如此庞大的。

            “小摊贩”群体为什么一定要摆摊？如果不摆摊的话，他们又去做什么？“小摊贩”主要是由城市低收入者、下岗职工、农村流动人口组成的。对于这些小摊贩而言，他们都是从社会各阶层分离出来的弱势群体，既无固定收入来源、又没有社会基本生活保障，生存是他们最为迫切的需求。
            城市中的低收入者，主要包括老年人城市低保户以及那些身有残疾的。这些人虽然能从国家和社会那里得到少量的帮助，但不足以维持日常的生活开支。因为年老或身体原因，干不了力气活，也因为没有专业的技能，所以，技术活也干不了。但是，类似烤土豆、烤红薯、卖份报纸之类的轻巧活还是能做的，因此，他们选择来做“小摊贩”。
            对于那些下岗职工来说，多数在原单位的一个部门干了十几二十年的工作，一旦脱离了那个熟悉的岗位，很难适应别的工作。多数人下岗以后都是四十多岁、五十多岁的人，年龄大了，记忆力非常差，要学点技术相当困难。况且，每天都会有各种各样的事等着要去处理；要操心日常生活开支；要操心子女的书学费；要赡养年老的父母。整天被这些繁琐的事情消耗了大量的精力。当然，也有的下岗职工刚下岗的时候还有大量的人脉关系的，可以问朋友借钱做生意什么的。但对于没有任何经验的他们来说，再多的钱也会很快地赔光；而且，过了四十多岁的人就会很稳重，不会轻易冒险。否则，输一次就再也爬不起来了。因此，他们选择了投入小的“小摊贩”，只要肯吃苦，一个月还是能赚2000多块钱，就算“生意”赔了，也就是几百块的损失，重头再来也不困难。
            其实“小摊贩”的生活是很幸苦的，收入只是勉强能够维持生活。以卖水果的小贩为例，他们通常在凌晨4、5点钟就得起床，然后推着沉重的木板车，走很远的路去水果批发市场批发当天要卖的水果。起得早是希望能买到质量和颜色都要好的水果，以图卖个好价钱。一般会买一百多斤左右，多了推不动，而且水果有保质期，过几天卖不出去就烂了。接下来的就是吆喝一天的生意了，要不停地吆喝，有的一天下来连说话都困难，如果遇到大太阳的天气而路边又没有可以乘凉的地方的话，那么就只得在大太阳底下晒一天，常常是晒得头昏脑胀的，脸上和手臂时常会被晒伤。如果发现了城管还得推着沉
            重的板车东躲西藏的，在跑的途中会撒落很多的水果，也许那些撒落的水果正是他们一天所能赚到的全部收入。一个小贩在与笔者交谈的过程中，很无辜地说：“说老实话，谁不想有一份体面的固定的工作？每天上完8小时的班就可以一家人团聚，谁愿意干这种又脏又累的活，不仅挣不了多少钱，还整天被城管赶得到处跑。‘他们’不让我们干这活，那要我们去做什么呢？干别的我们又不会，坐在家里国家又不养我们，怎么国家就容不得我们，这明摆着不让人活嘛！难道要我们去偷、去抢才行吗？
            “一年没收一次，也许还能承受，如果一年没收几次，可能就会使生活陷入非常困顿的局面，难以为生”[1]。因此，迫于生活的需求，他们在争取生存权这一最起码的权利时，他们就只能以身试法了。
            2、城市管理者：要城市的美观
            首先，来看传统的城市管理者是如何理解“市容的美观”的。传统的城市管理理念认为“市容的美观”就是街道上无垃圾、无杂物，道路整齐划一，道路两旁都是正规的商店，而且商店的建筑风格也有规定，最为主要的是不允许有在路边摆摊的小摊贩的存在，似乎城市里有了小摊贩就不像一个城市了，似乎城市里有了小摊贩就会降低了该城市的现代化气息、影响了该城市的“美观”，认为小摊贩是只能存在于农村的现象而不应该出现在城市。因此，他们所理解的市容的美观就是街道干净、路面上整齐有秩序，这就肯定容不下小摊贩这个“刺头”了。而笔者认为，对于“市容的美观”要从整体上去理解它，所谓“市容的美观”应该是这样的，它不仅是城市的道路要整洁有秩序，另外最主要的一点是城市的管理者要能够制定合理的引导政策，使城市里的社会各群体能够各得其所，安居乐业，起码要能够保证城市里弱势群体的基本生存问题，如果城市里有很大一部分的群体，他们连自己的基本生存问题都不能保障，而政府却对他们通过自己诚实劳动谋生的行为进行抵制，这无疑是逼他们走上绝路。那么这部分人
            就会仇视政府、仇视富人，他们就会去偷盗就会去抢劫甚至会去杀人，他们就会
            让生活在城市里的其他人也过不上放心舒适的生活。这样一来，城市里就分为了两个群体，一个群体是被生活逼上绝路的弱势群体，他们迫于生存的需要会做出很多危害社会的事情；另一部分人是享受着城市发展的成果的受益者，他们衣食无忧，不用为生活去奔波，但却生活在恐惧之中，因为他们担心自己的财产随时会被偷走或是被抢走，而且连生命也处于不确定的状态下。
            可以说，我国这种传统的城市管理理念对城市的美观的追求这一目标是不切实际的，既然目标是不切实际的；那么，不管采取什么样的方式都不能达到目的。正如蔡定剑所说的那样：“在今天的条件下，公民的生存权都没有保障，去奢谈城市的美观是不现实的”[1]。对于城市管理者来说，城管设立的初衷是为了防止多头管理，但由于多数城管人员的素质低下，加上传统的城市管理理念的扭曲，一味地追求的不切实际的脱离国情的市容美观和秩序。因此，当这样的“美观”遇到人们追求生存权的问题时，就必然会产生冲突，并且不可调和。而如果这种传统的城市管理理念不改变的话，那么小摊贩与城管之间的矛盾冲突也将永远不可能停止。因此，就必须得对传统的城市管理理念进行分析探讨、反思。以下两点就是针对传统城市管理方式的反思，包括对治理理念的反思和对管理方式的反思。
            

            二、对传统的城市管理模式的反思
            传统的城市管理存在的问题主要集中在以下两点，首先是管理理念的扭曲，脱离了我国的具体国情，追求不切实际的城市美观。因为，真正的城市美观是在人民都能吃饱以后的一种更高层次的追求，而我国目前仍有相当大数量的弱势人群处于贫困线以下，同时，国家由于社会保障体系不健全，社保资金不足，还不可能把这些人全部纳入社保范围内。因此，就不应当取缔“小摊贩”。
            （一）、对传统的城市管理理念的反思
            传统的治理理念是一味地追求市容的整洁和秩序，不仅不允许在繁华路段摆摊，而且在不影响交通和市民出行的路段也一概不允许。城管一看到就没收其财产，或者是将摊点砸了，这实际上是一种扭曲的城市管理理念。“小摊贩”在我国是古已有之的正当行业，新中国成立以后，由于历史的原因才一度被取缔。改革开放之后又涌现了大量的小摊贩，做“小摊贩”很方便，投入也不多，少则几十块，多的也只要几百块，就算赔了也不会造成太大的损失。因此，“小摊贩”的存在增加了就业机会，解决了那些即没有工作又没有享受社保的人群的生存问题，分担国家的负担，又方便了城市居民的生活，是一件非常有益的事。
            1、剥夺了弱势群体的生存权利
            “小摊贩”是由一个数量相当庞大的人组成的社会弱势群体，他们由于没有基本的生活保障，就只能通过摆小摊这种形式来维持最基本的生活。很多“小贩”就连进货的那些的钱也都是东拼西凑得来的，虽说也就是几十块到一百多块钱，但对于他们来说已经是很多了，他们的吃饭问题就靠把这些货卖出去得到的钱。而我国的城市管理者在治理的过程中，只要逮到“小贩”就“没收”他们的财产，那些没有被逮到的“小贩”，也在跑的过程中丢掉了很多东西。如果是卖鸡蛋之类的易碎物，则极易被打碎，这样的话就会使小贩的生活很艰难。正如一个小贩所说：“一年没收一次，也许还可以承受。如果一年没收几次，就会让我们的生活陷入非常困顿的局面”[1]。因此，这样“没收”了小贩的货物无疑剥夺了“小摊贩”的生存权，极易把“小摊贩”逼上一个极端贫困局面，而人在极端贫困的情况下行为就会有所失常，就会对城管痛恨，对社会仇视。就会出现城管被“小贩”打伤或是打死的情况；导致社会上的不稳定因素大幅度增加，偷盗、抢劫、杀人盛行。
            2006年在北京市海淀区就发生了一起“小贩”杀死城管人员的案件：故事的两个主人公分别是海淀区的城管工作人员任志强和退伍军人崔英杰，崔英杰是一名退伍军人，由于一直没有找到合适的工作，加上政府也没能为其提供就业岗位，因此，崔英杰迫于生活的需要就必须得想办法挣钱养活自己。于是，崔英杰于事发的头一天才从朋友那里借了几百块钱买了一辆三轮车，然后再买些小商品就开始了他的“生意”了。任志强和其他城管人员在一次执行“公务”的时候发现了崔英杰用一两新买的三轮车拉着一些小东西正在兜卖。于是，十几个城管人员便围了上去，强行收缴崔英杰的三轮车和车上的货物。崔英杰当时用手拉着三轮车不放，跪在地上哀求着说：“我哀求你们，什么东西都可以拿走，就是请把我的三轮车留下。因为那是我头天刚刚借钱买的”。但城管还是强行收缴了崔英杰的三轮车，丧失理智的崔英杰在冲上去挣抢三轮车的过程中，过失杀死了城管队员任志强。[1]
            城管的这种简单、粗暴禁止的管理理念没有分析我国人口多、就业难，经济不发达以及社会保障体系不完善的具体国情，在追求“城市的美观”的过程中，采取的办法是一刀切，实现了在公共权利高压之下的“城市美观”。粗暴的剥夺了“小摊贩”的生存权，这不符合我国的国情。“对于一个城市来说，即使对于像上海这样一个经济发展水平已经很高的国际大都市来说，也没有达到只有富人，没有穷人的地步。没有达到不需要油盐酱醋的地步；没有达到不需要烧饼、油条的地步；也没有达到不需要缝缝补补的地步”[2]。所以，我们的城市管理者要有一颗宽容的心，正如小贩杨先生说的那样：“我一年的收入虽然不高，但是我就靠这个摊位养活了一家人，我们不偷、不抢，靠自己劳动赚钱，社会应该理解我们”[3]。
            2、违反《宪法》关于保障公民权利的精神
            《中华人民共和国宪法》第十一条规定，“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法权利和利益。国家通过行政管理、指导、帮助和监督个体经济”[1]。而我国这种强行取缔“小摊贩”的做法显然是违背宪法精神的。他们既没有偷也没有抢，更谈不上危害社会，反而是社会的一大福利。他们自谋生路，不要国家负担还便利了市民的生活，因此，笔者认为，可以把“小摊贩”看做是一种很灵活、方便的个体经济，是对国有经济和集体经济的一种补充，是国家要大力鼓励和倡导的。行政机关只能是通过合理的疏导和管理，指导、帮助“小摊贩”，是要促进“小摊贩”的发展而不是取缔。
            3、给市民的生活造成了极大的不便
            贴近人们生活的“小摊贩”是受到城市居民欢迎的。通常，一个小区的附近会有补皮鞋、擦皮鞋、配钥匙以及卖新鲜蔬菜之类的“小贩”。谁的鞋子坏了或是想配个钥匙什么的，在自己的楼下就能做到，既节约了时间也节约了路费。况且，现代社会是一个快节奏的社会，时间对于人们，特别是那些白领来说尤为宝贵，省下来的时间可以用来做更多发展自己的事情。比如说，居民楼下那些诸如修皮鞋、修伞、磨菜刀之类的“小摊贩”，他们提供的服务非常贴近人们的生活，可以最大限度地方便市民，满足市民的日常生活需要、还节省时间。“人们不可能为了磨一把菜刀、修一个拉链、买一斤水果而逛上一天的街，这些与居民生计息息相关的事务需要灵活、便利的小摊贩来存在，既有天然合理性，也符合民意的要求。”[2]这样的服务在现在的一些大商场已经没有提供了，就算有那么一两个的商家还提供类似的服务，但对市民来说也相当地麻烦，因为要跑很远的路，还要经过很多繁杂的程序。这不仅花费金钱，还浪费了大量的宝贵时间。而这些的浪费了的时间完全可以通过“小摊贩”节省下来的，这些时间是完全可以用来做很多更重要的事情的。说大一点，也是对国家资源的巨大浪费。所以说，城市管理者这种强行取缔“小摊贩”的做法不仅不合民意，剥夺了社会弱势群体的生存权利，而且还浪费了国家的资源，增加了国家的负担，是管理理念的扭曲。
                （二）、对传统的城市管理方式的反思
            城管人员管理方式简单粗暴，有损政府的公信力。传统的城管体制是这样的，城管人员在执法的过程中配备有专门的执法车，车上坐满了城管工作人员，他们开着车到街面上去巡查，一看到路边有人摆摊的，一停下车城管人员就冲上去，什么话也不说便把东西带走。如果遇到不服，甚至反抗的，那么就会被城管人员殴打，有被打伤的也有被打残的，更有被打死的。

            据报道，2007年，河南郑州市金水区城管行政执法局东风路中队的6名称是执法人员的人在东风路将一名练摊的女大学生打伤住院。市民和学生看了以后十分地不满，很多市民围在一起要求严惩打人的城管人员，东风路交通一度被阻断。事发几天以后，郑州市政府7日下午发出消息，6名执法人员被治安拘留。缘由是“城管在清理辖区违章占道摆摊时，与一商贩发生摩擦，引起附近市民和学生围观。在处理过程中，城管人员与市民和学生发生冲突。”此报道一经在网上公布，更是引起网民的不满，很多网友都对城管的这种行为很气愤，要求严惩打人的城管人员，并且要求取缔城管[1]。
            还有一例是在2008年1月7日发生在湖北天门的“魏文华事件”[2]，
            1月7日下午3时30分左右，魏文华到位于汉北河的工地办公事，4时左右返回天门市区，途径皂毛公路，车行至天门市竟陵湾坝村附近时，他看到数十名身穿制服、头戴钢盔的城管人员在推搡村民。魏文华感叹了一句“城管又在打人了”，便将车停在路边，下车观看，连车门都没来得及关上。看了一会儿，魏文华便拿出自己带有摄像功能的诺基亚手机，准备将现场的情景拍下来。不到两分钟，便有一二十个城管人员过来动手殴打，之后又有二三十名城管人员将魏文华围了起来。魏文华被数十人殴打五分钟后，不治身亡。
            此报道一出更是引起了人们从未有过的恐慌，人人自危。试想，一个旁观者仅仅是因为用手机拍摄了城管打人的录象就被40多名城殴打致死，那么以后还有谁是城管不敢打的，面对城管粗暴侵犯公民权利的行为谁还敢制止？也许哪一天仅仅是因为看到了城管的暴力执法行为而说了一句公道话，可能就被城管打残或是打死，那么城管不就成了一个赤裸裸的暴力机构了吗？
            以上这两例只是关于城管粗暴执法报道的很小一部分，类似城管粗暴执法的例子不胜枚举，出现城管动不动就打人的行为归根结底就是城管素质的低下，没有服务意识，法治意识淡薄。
            城管这种动不动就打人的行为，公然地粗暴地侵犯公民人身和财产权利、践踏法律的威严。对于小摊贩而言，就算他们在没有得到政府许可的情况下摆摊，违反了相关的“城市管理规定”，这也只能说明他的此项行为是违反规定的，要处罚也只能针对该行为进行处罚，要么警告、要么罚款。如果是罚款，那么罚多少？怎么罚？是由城管当场处罚还是由城管开具罚单，然后由“小贩”到银行或是什么部门去接受处罚等问题，都应当作出很明确的规定。并且，在处罚的程序上也要有严格的规定。首先，执法过程中，工作人员须出示证件，说明处罚的理由。如有特殊情况要特殊对待，因为任何国家的法律在具体的执行过程中都会出现特殊情况，世界各国的法律在对待特殊情况时也都是区别对待的。也得区别对待，更何况城市管理是一项非常具体，非常贴近人民生活，关乎人民的切身利益的一项管理。而我们的城管人员都不由分说就随便抢东西、打人，不仅违法、侵犯公民权利、极易激起民怨，引起人民对政府的不满和对自身处境的不安。试想，如果政府可以随便犯公民的人身，财产权利，我们还能相信政府吗？那么我们公民的权利还由谁来保障呢？我们设立政府的目的又是什么？是为了保障公民的人身、财产权利，增进公民的福利，还是危害公民的生命财产安全呢！显然，城管人员打人和砸东西的行为是有悖于政府设立的初衷的，也是与城市最初设立的目标相违背的。
            
            三、城市管理者应何协调“小摊贩”利益和城市管理目标
             （一）基本原则
            1、以人为本
            转变传统的一味追求城市美观的管理理念为“以人为本”的现代城市管理理念
            。我们的城市管理者要改变传统城市管理中的那种为了追求城市的整齐、美观，而坚决取缔小摊贩的做法，具体问题具体分析。要认识到由于我国的人口数量大，加上就业形势严峻，因此必然会有大量的剩余劳动力的存在这样的国情。在国家无力给他们提供就业岗位，并且无力保障他们的基本生活的条件下，就应当允许他们靠自己的诚实劳动去谋生，坚持“以人为本”。要明白我们政府是为人民行使权利，是为提高人民的生活，保障人民的权利而设立的，政府作为公共权力机关最本质的职能就是为人民服务。当社会中有如此大规模的人群，他们既没有固定收入来源，也没有国家的社会保障支持。那么，我们政府的首要目标就是创造一切可能的条件，解决他们的吃饭问题，保证他们最基本的生存权利。因为，相比城市的美观和小摊贩的生存而言，生存权绝对处于最高的地位。“要解决城管和小摊贩的冲突问题，关键还是要改变城市管理理念。”[1]

            这就要求我们的政府做到“以人为本”，即政府的各项管理政策必须是体现为满足广大人民的根本利益的。“以人为本，首先要关注民生，而对劳动者来说，谋生是根本，生存没有着落，其他发展便会成为‘空谈’”。[2]要树立以人为本，人性化执法的服务理念，和谐管理，变堵为疏，亲民执法，实现管理和服务的有效统一。
                2、构建服务型政府
            在讨论如何构建服务型政府之前，先让我们来分析政府的来源：“从政府的起源来说，虽说它是社会中分离出来并凌驾于社会之上的公共权力力量，但这种力量是来源于公民权利的让渡，因而，它理所当然应当按照让读者的要求来提供单个公民无法提供的公共产品和公共服务。这就说明，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为组成它的公民提供服务的机构，所以，服务才是政府的本质所在，也是政府最基本的职能”[
            ]
                在明白了政府的职能是服务以后就来看如何构建服务型政府，构建服务型政府要做以下的努力。
            第一、要明确政府的智能是服务
                “对服务型政府来说，政府存在的唯一目的就是为了公民和社会利益的实现，因而服务不仅是政府施政的主要手段，也是政府施政的唯一目的”
            [2]。这就要求我们的政府要有明确服务意思，政府的设立就是为了保障人民的利益，而不是损害人民的利益的。
            第二、培养城市管理人员的服务理念
            第三、要明白政府的各项的职能是为了人民服务的，如果政府的职能不是为了增进人民的福利，相反还是损害公民的权利时，那么政府要做的便是调整政策，而不是贯彻一个错误的政策。首先，城管人员要把服务看作政府城市管理的合法前提，明白城管存在的目的就是为了人民服务，而不是损害公民的权利的。
               
            其次、要体现民本位思想，“提供什么样的服务，怎样提供服务要根据公民抑意愿来决定，而不是政府想提供什么服务就提供什么服务”[3]。政府应当倾听社会上的那些弱势群体的声音，顺应民意，而不是违背民意。
            第三、建立服务的问责制，“政府要对服务的结果承担责任”
            [4]。“当政府没有达到其承诺的服务标准或者没有使公民满意时，政府要承担相应责任，而且责任追究机制还应该是方便、快捷和安全的” [5]。
            
            3、依法行政
            依法行政指的是城管人员在具体的执法过程中要做到有法可依，有法必依，依法行政的前提便是做到有法可依。我国传统的城市管理状况是这样的，它没有一部规范合理的“规定”，城管执法的自由裁量权相当大。现行城管最直接的授权来源于行政处罚法16条：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。此项规定就是城管权利来源最直接的规定，但相当的笼统和模糊，具体操作的过程中有很大的随意性。所以，为了增强执法的合“法”性，很多地方的城管部门自己制定相关的“规定”，包括可以随意“没收”财产以及城管可以采取“强制措施”的规定，而这些规定显然同国家的宪法和法律所要体现的保障人民的人身和财产权利的精神是相违背的。所以说，城管的一些有悖人权的规定本身就是有问题的。从现实角度来看，出台一部规范城市管理的法律就显得非常有必要。
               
            制定此项法律的前提是“以人为本”，即法律的相关规定首先必须得体现维护人民的权利和增进幸福的精神，城管的执法活动就是为了增进人民的利益的。其次对于城管相关工作的规定，比如在具体的执法过程中，城管人员必须得首先出示工作证件，向小摊贩说明处罚的理由以及如何处罚、处罚多少等情况，如果小摊贩认为城管的处罚不合理、不合法，小摊贩可以通过什么样的途径来维护自己的权利。每一项的规定都必须非常具体。
               
            城管工作人员在执行具体的工作时必须严格遵照以上规定，“如何处罚，处罚多少”等须按照相关规定严格执行；如果处罚不力的话将由哪个部门来监督，都要有明确的规定。这样做的目的是为了限制城管的权利，维护小摊贩的权利。
               （二）具体措施
            1、实行时间上的限制
            可以在上下班的高峰区实行管制，禁止或是只允许部分摊贩摆摊，还可以调整时间，甚至可以改为夜市。据建德报记者李牡娇报道，新安江夜市上的王爱民夫妇，他们从每晚8：30分到凌晨4点摆摊，每月的收入是2000—3000元，白天就可以睡觉。这种将小摊贩的经营时间调整到晚上的做法非常有借鉴意义，不仅不影响市民白天的生活，也不堵塞交通，还增加了市民夜晚出游的乐趣，更不会出现城管因为小摊贩影响市容而产生与小摊贩之间的冲突，这种时间上的限制和调整非常有必要，可借鉴类似新安江的一些成功的做法。
            2、实行地点限制
            可以借鉴韩国的做法。韩国政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”。指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区，主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对经营时间和经营范围须有限制[1]。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。
            3、实行分类限制
            首先针对小摊贩是否对环境造成污染，进行有针对性地调查和安置。比如有一些“小贩”，他们搞的是饮食，很可能会产生大量的油烟、煤气、煤灰，这不仅影响市民的身体健康，还严重地污染了空气。对于这些小贩是绝对不允许放在人行道上，只能把他们划定在人少僻静的地方，并且还要要求他们对煤灰等做相应的处理。如果确实无条件的可以由政府出钱帮其处理，或是帮助其改做其他的污染小的行业。
            其次，看小贩的经营是否能发扬传统文化。像传统的卖糖葫芦，政府应当大力支持和鼓励，因为这些行为不仅能大量地吸纳剩余劳动力，还能发扬我们的传统文化。
            4、实行规范化管理
            要加强城市的日常管理，实行许可证制度，将各类违章行为消灭在萌芽状态。
            由卫生部门对小摊贩的食品卫生状况做定期和不定期的检查，符合卫生规定和相关标准的，颁发经营许可证，而一旦违反卫生规定达到一定的次数，就取缔其经营资格。另外，还对小摊贩的经营过程中是否有欺诈消费者等行为做严格的规定，违反规定的取缔其资格，并给予处罚，建立奖惩机制，合理规范小摊贩的行为。
            
            四、结语 
            通过对小摊贩生存权与城市美观之间利益冲突的探讨，可以发现，由于中国人口多、人均资源占有量少，加上经济不发达。因此，我们现在有大量的剩余劳动力存在，且多集中于城市，然而目前国家的社会保障体系无力把他们每一个人都纳入进来。因此，政府的城市管理也应该是为这部分人创造机会，鼓励就业，相关的法律也应该体现为人民服务的精神。
            只有小摊贩的生存权得以保障了，社会的各阶层才能和谐共处。人的和谐是最大的和谐只有人民生活都富裕了，社会才能和谐，城市才能美丽。

          
            1.2008年3月3日——2008年3月20日联系导师，收集相关的资料，确定主题，写文献综述。
            2.2008年3月21日——2008年3月31日论文开题。
            3.2008年4月1日——2008年4月30日写初稿。
            4.2008年5月1日——2008年5月31日定稿。
            5.2008年6月下旬 论文答辩
            六、阅读的主要参考文献及资料名称：
            1、林达.城市管理要靠小摊贩的自律[J]. 新京报/2007年/4月/16日/第A03版。
            2、于学信.立新时期城市管理体制的思考[J].中国市容报/2000年/11月/01日/第004版专栏。
            3、尹海明.市民积极参与城市管理.南宁日报[N]./2008年/3月/20日/第001版
            4、陈振国.浅谈城市管理的摊点和对策.张掖日报[J]./2005年/8月/1日/第006版
            5、宋超.分析城市管理相对集中行政处罚权之困惑[D].城市管理2005年第5期
            6、童大焕.摊贩是城市管理的福利和安全哨[N].
            7、叶华、李牡娇.小摊贩“游击队”成了“正规军”[J].杭州日报/2008年/1月/6日第001版。
            8、城市管理要给小摊贩生存权华商网-华商报[N].2007年/03月/06日
            9、城市管理：老百姓的谋生权应当排在第一位[N].东方网2007年/03月/03日
            10、上海马路设摊悄然“开禁”城市管理更有人情味[N].  新华网2007年/02月/26日
            11、给城市小摊贩生路是城管的理性转身！[N]. 转自www.aohan.gov.cn 2007年/3月/26日。
            12、重建被中断的城市摊贩文化[N]. 转自云南信息港2007年/3月/26日
            13、城市发展要有宽容之心[N]. 东方早报2007年/02月/26日
            14、民警为城管护法：以暴制暴[N].江南都市报2007年/3月/15日
            15、方瑜.流动摊贩管理好比大禹治水[J]. 潇湘晨报2007年/03月/15日
            16、柔性执法难解城管难题[J]. 市场报2007年/11月/9日第一版
            17、北京首次明确城管处罚权[N]. 市场报2007年/11月/21日第九版
            18、地摊呼唤合法空间、市场报[J].2007年/3月
            19、没有城管，城市就会乱套?[N].南都周刊2008年/01月/21日
            20、井敏．构建服务型政府[M]．北京．北京大学出版社,2006