养老保险标准国际比较及启示

     石美遐（北京交通大学经济管理学院）
      
      
      社会保障问题一直是全社会关注的热点问题之一。特别是本届政府明确了“以人为本”的决策取向以来，业内对社会保障问题的探索和研究更加繁荣。中国的社会保障制度的改革从来都是伴随着研究、借鉴其他国家经验的过程，在中国置身于全球化的今天，这种比较研究显得更为必要。本文从中外比较的视角，基于24个其他国家和地区（这里的24个国家和地区包括，美国、德国、英国、瑞典、日本、韩国、新加坡、我国台湾地区、以色列、沙特阿拉伯、巴林、阿曼、科威特、土耳其、伊朗、埃及、南非、津巴布韦、肯尼亚、坦桑尼亚、印度、巴西、智利、俄罗斯。）的情况，谈谈养老保险的标准问题。
      
      一、养老保险标准的范围
      
      国际劳工标准中的养老保险是指为克服老年风险而建立的保险制度，即向符合条件的老年人提供养老金。养老保险包括老年生活保障、残疾保障和遗属抚恤保障。根据第128号公约（第128号公约是1967年国际劳工大会对1933年通过的几个公约进行修订的结果。在此次大会上，还通过了同名的建议书（第131号建议书）。这两个文件是对残疾人、老年人和遗属实行社会保障的主要的国际劳工标准。到2001年10月1日止，批准该公约的国家有16个。）的规定，凡批准该公约的国家，对残疾、养老和遗属3种津贴应当至少先实行其中的1种，并在以后逐步扩展到其余种类的津贴。
      
      本文研究的国家包括欧美国家、亚洲部分国家、苏东国家、海湾国家、南美国家和非洲国家。大部分国家的养老保险也都包括养老、残疾和遗属3部分，但俄罗斯、智利、巴西和新加坡同中国一样，没有将养老保险具体分为老年、残疾和遗属津贴。一般来讲，我国的养老保险不包括残疾津贴制度和遗属抚恤保障制度。但从我国社会保障制度的组成部分之一——社会优抚制度看，军人和其家属是社会优抚制度覆盖的对象【1】。具体讲包括：中国人民解放军现役和武警官兵、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属和现役军人家属等。这种优抚制度包括了死亡抚恤和残疾抚恤两种制度。因此，可以说，与大多数国家比较，我国养老保险标准的范围是比较窄的。这也从一个侧面反映了我国养老保险的保障程度。
      
      二、养老保险标准覆盖面比较
      
      根据国际劳工标准第128号公约的规定，老年津贴是对超过规定年龄（退休者）者的生存提供津贴。年龄不超过65岁。然而，考虑到人口、经济和社会等因素后，国家可规定更高的老年津贴领取年龄。如果法定退休年龄等于或高于65岁，则应降低那些从事特别繁重或有损健康职业的人的老年津贴领取年龄。老年津贴的覆盖范围与残疾津贴大体相同，甚至可以扩大到全体居民。
      
      中国养老保险的覆盖范围的目标是，基本养老保险要覆盖到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，具体办法由地方决定。实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。中国的公务员以及比照公务员执行的事业单位工作人员的养老保险仍然沿用了自20世纪50年代建立的退休制度或70年代末建立起来的离休制度，职工个人无须缴纳养老费，只要符合退休条件，即可按月从单位（国家财政直接划拨）领取退休金或离休金（关于这部分人的养老制度，仍在探讨的问题是，对公务员的养老保险建立独立的养老保险体系还是纳入到现行的养老保险体系，形成全国各类从业人员统一的养老保险体系。）。可见，我国养老保险的覆盖人群为城镇的从业人员。而城镇的非从业人员和众多的农村地区的农民则不被法定的养老保险制度所覆盖。这是比较典型的就业关联型的社会保险制度。以下我们再来看看其他国家养老保险制度的覆盖范围。由于很多国家的养老保险包括老年、残疾和遗属保险，因此，以下谈论的很多国家的养老保险标准的覆盖范围同时也是残疾和遗属保险的覆盖范围。
      
      第一，与欧美国家比较。从覆盖范围看，西方福利国家养老保险的覆盖范围较广，几乎包括全体公民，比如美国、英国、瑞典、德国。这类国家的养老保险之所以覆盖范围较广，主要原因有两个。一是，欧美大多数国家都是较早建立社会保障制度的国家，在较长的发展时期内不断改革并逐步完善了本国的社会保障体系；二是，欧美国家的经济发展水平普遍较高，有资金实力来保障更广大国民的老年生活。尤其是典型的高福利国家瑞典，其养老保险不仅覆盖范围广，而且还视不同居民的特点设立了不同形式的养老金。而按照中国的现行制度，城镇个体户及农村劳动力还基本上未进入我国的养老保险体系之中。
      
      第二，与东亚部分国家和地区比较。从日本、韩国、新加坡和我国台湾的情况看，在东亚地区，除了日本以外，大多数国家和地区的养老保险覆盖范围都比较窄。
      
      与其他东亚国家和地区的覆盖面相比，中国的覆盖面也是比较狭窄的，只包括了城镇所有企业职工和国家财政拨款单位人员（根据《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号）第六条的规定，“城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定”。），而其他的国家和地区，除了台湾以外，都包括了自雇者，日本甚至包括了全体居民。台湾地区养老保险的覆盖范围是比较窄的，仅仅覆盖了劳工、公教人员和军人。台湾地区的政府意志对社会保障的发展起到了决定性的作用，其中的政治色彩比较浓，“官重民轻”的痕迹很深。
      
      日本是东亚国家和地区中最早走上资本主义道路的国家，也是最早建立社会保障制度的国家。在公平与效率的选择方面，日本对公平的选择倾向较强，在第二次世界大战之后的初期就规划了较为完整的社会保障蓝图，并在20世纪60年代完全实现了规定的目标。日本之所以建立国民皆保险、国民皆年金的体制，有着其政治、经济和社会结构的原因。从政治上看，1956年的日本参议院选举，革新派的议席突破了1/3。而此前，执政的保守派并不支持社会保障制度的建立和扩展。此次选举使保守派政府在1957年度预算中积极、明确地把社会保障制度的扩充作为最重要的政策措施。从经济上看，举措的作用还在于克服因经济高速增长所带来的收入差距扩大的问题。从社会结构讲，日本自1950年起，社会年龄结构就趋向老龄化，老年人的赡养成为一个重要的社会问题。因此，日本建立了包括所有居民在内的养老保险制度。
      
      韩国建立了两层次的养老保险制度，包括了企业雇员、公务员、教职工、农业帮工、渔民和城市自雇者，覆盖面大于中国的覆盖面。韩国经过了经济起飞头20年的“先发展后分配”的政策后，出现收入分配扭曲、两极分化等现象，引起了很多人的不满。20世纪80年代后期，政府开始注重社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策。目前，韩国致力于建设“均衡福利国家”，社会福利与经济发展互相促进，劳动政策、社会保障政策和经济发展政策有机联系，经济发展、收入分配、社会安定彼此协调。根据社会的实际需要，韩国于1995年开始，逐渐扩大了养老保险的覆盖范围。
      
      中国目前的情况与韩国上世纪80年代后期的情况有些类似，即收入的两极分化比较严重，社会不满情绪较强。本届政府的决策取向更加体现“以人为本”。因此，可以肯定的是，只要抓住这一契机，我国养老保险在近年中可以进一步扩大其覆盖范围。
          图1注：中国为联合国开发计划署统计数字。资料来源：联合国开发计划署《人文发展报告》2002年。
      
      第三，与西亚、非洲部分国家的比较。西亚、非洲各国的经济发展水平不同。按人均国内生产总值分类，大致可以分为高收入国家（以色列、巴林、科威特）、中等收入国家（阿曼、伊朗、南非）和低收入（沙特阿拉伯、土耳其、埃及、津巴布韦）以及最不发达国家（肯尼亚、坦桑尼亚）。如果将中国的情况与该地区的国家比较，中国属于低收入国家。由于一个国家的社会保障水平与工业化程度和经济发展水平有直接的关系。因此，西亚、非洲各国社会保障水平差距也比较大。
      
      根据表1和图1的数字资料，可以作出如下分析。
      
      （1）该地区的高收入国家-以色列（根据以色列的法律，除60岁以后才移民到以色列的居民外，其他以色列居民都被养老保险制度所覆盖。）、巴林（巴林的养老保险覆盖所有的企业、事业单位雇员。但家务雇工、从事农业工作的工人、临时工、独立劳动者及外籍临时工和政府雇员另有专门制度。）、科威特（科威特的养老保险覆盖所有雇员，也包括在国外工作的科威特居民。自我雇佣者和军人有专门的制度。），其养老保险的覆盖范围几乎是全体国民，显然比中国宽泛得多。
      
      （2）与中等收入国家-阿曼、伊朗和南非比较，情况有些不同。在阿曼，老年、伤残、死亡等社会保险制度首次立法始于1975年，现行立法颁布于1991年。其养老保险的适用范围是受雇于私人部门的15-59岁的公民。但外籍工人、家庭佣工和工匠除外。南非的养老金制度与其他发展中国家相比，比较优厚。其制度覆盖了所有的公民，包括城镇和农村地区的农民。但享受养老金制度的资格条件是男年满65岁、女年满60岁。与这两个中等收入的国家比较，我国的养老保险的覆盖范围也比较窄。伊朗的覆盖范围与中国类似，即体现出较明显的就业关联的特点。在规定的最低和最高工资限额内，自我雇佣者可自愿参加保险。但政府雇员和军人不包括在内，他们执行专门的养老保障制度。
      
      （3）与低收入国家比较。从人均实际国内生产总值的角度看，中国的情况与这些国家的情况相同。但即使是与这类国家比较，我国养老保险的覆盖范围也比较窄。津巴布韦于1993年对实施社会保险制度首次立法。该法令对原有的部分制度和规定进行了修改和补充，尤其是明确了要实行分阶段强制性保险。具体内容包括：所有16-65岁、具有公民和长期居留身份的雇员，都要实行强制保险。保险制度分阶段实施（杨光、温伯友主编：《当代西亚非洲国家社会保障制度》，北京：法律出版社，2001.204。分阶段实施的保险制度步骤为：第一阶段，包括一切部门的雇员（家庭雇工和文职人员除外）；第二阶段，包括家庭雇工和文职人员；第三阶段，包括经营个体户和非正规部门就业人员。）。埃及，从1950年至1975年，将养老保险的覆盖范围从完全没有收入来源的老人逐步扩大到政府雇员、国营工厂、银行和保险公司的职工，以及受劳动法保护的私营企业雇员。1973年还为海外埃及劳工建立了一种特殊制度，1976年为个体经营者制定了有关制度。1980年埃及还把养老保险制度的范围又进一步扩大到占人口大约50%的农民、农业工人和渔民，从而最终形成了覆盖全国的保险体系【2】。土耳其的养老保险覆盖范围包括工业、商业、服务部门的雇员、政府雇员、自我雇佣者、农业工人，以及银行、保险公司和股票交易所的雇员【3】。可以说，与这三个国家比较，其养老保险的覆盖范围均比中国要宽泛。惟有沙特阿拉伯的覆盖范围与中国类似。沙特阿拉伯的养老保险覆盖范围包括雇工20人以上的私人企业及实施劳工法的国有企业和机构【4】。
      
      （4）与最不发达的国家-肯尼亚和坦桑尼亚比较。肯尼亚于1965年立法实施养老储蓄基金制度，1994年转为社会保险制度。其养老保险的主要对象是薪金劳动者。在坦桑尼亚，养老保险（包括老年、残疾和遗属保险）的覆盖范围包括公务员和准国营公司的雇员。可以说，中国目前的养老保险的覆盖范围与最不发达的非洲国家的情况类似。
      
      第四，与其他国家比较。从覆盖范围看，中国和印度的情况类似，即养老保险制度几乎不包括农村人口。但同为发展中国家的南美国家-巴西则不同。巴西的公共养老金制度的覆盖范围之广在第三世界国家中据前列，20世纪80年代，巴西养老金计划包含了大约96%的经济活跃人口。巴西的这一比例如此之高的主要原因是巴西把几乎全部的农村人口都包含在内。而中国的养老保险基本上是仅限于城镇职工。
      
      三、养老保险资格条件比较
      
      第一，与发达国家比较。
      
      从表2可以看出，我国规定的必要参保年限较长，为10年，与美国相同。而以瑞典为代表
      （①在2000和2007年将上升至67岁。②在2010—2020年间，上升至65岁。③根据现行法律和政策规定，我国的退休年龄条件是：（1）男工人和男干部年满60岁、女工人年满50岁、女干部年满55岁，连续工龄满10年者，可以享受退休待遇。（2）特殊行业或岗位，如井下矿工或固定在华氏32度以下的低温工作场所或华氏100度以上的高温工作场所的工作者，男工人与男职员年满55岁、女工人与女职员年满45岁，均可退休养老。（3）特护行业或岗位，如提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸的工业及其他化学兵工工业中，直接从事有害身体健康工作的工作者，男工人与男职员年满55岁、女工人与女职员年满45岁，均可退休养老。（4）中央、国家机关的部长，省、自治区、直辖市的党委书记、省长、主席、市长和相当职务的干部，退（离）休年龄可延长至65岁；教授、研究员以及相当这一级职称的高级专家，经所在单位报请省、自治区、直辖市政府或中央、国家机关部委批准，可延长退（离）休年龄，但最长不超过70岁。）
      的高福利国家的投保年限则较短，英国则没有最低参保年限的规定。这也从另一个侧面说明了保障水平的高低。可以说，规定的投保年限越短意味着保障水平越高。但从领取养老金的年龄看，我国的法定退休年龄比其他国家低5-10年③。其主要原因是我国传统上法定退休年龄较低，而不完全是退休待遇优厚所至。可以说，我国与上表所列的发达国家比，养老保险的资格条件从参保年限看，不如大部分发达国家，但单纯从退休年龄看，我国的情况又优于其他国家。
      
      第二，与西亚、非洲国家比较。
      
      从表4看出，该地区享受养老金的资格条件包括年龄、工龄、缴费年限、收入调查、是否从受雇岗位上退休和是否是本国居民。其中大多数国家的资格条件是年龄与缴费年限，这一点与我国相似。从表4还可看出，从退休年龄看，我国的规定与该地区大部分国家也相似。也就是说，我国的养老金资格条件与该地区的国家比较，大体上相当。
      
      （①此项最低年龄到2020年将普遍提高到55岁。②1990年1月1日以后第一次参加养老保险者，男性年满60岁，女性年满55岁；1990年1月1日以前第一次参加养老保险者，男性年满55岁，女性年满50岁；1976年10月1日以前第一次参加养老保险者，男性年满46岁，女性年满41岁；对于1976年11月1日—1981年10月1日第一次参加保险者，男性年满48岁，女性年满41岁；对于1981年11月1日—1986年10月1日第一次参加养老保险者，男性年满50岁，女性年满45岁。③领取基础工资养老金的人必须年满60岁；领取浮动工资养老金的人必须达到50岁。）
      
      通过以上比较可以看出，无论是与发达国家比较还是与欠发达国家比较，我国的养老保险标准在国际上都处于较低水平。首先，从养老保险标准的范围看，大多数国家采用了国际劳工标准的内容即养老保险标准包括老年、残疾和遗属3种津贴。而中国是少数几个养老保险只包括老年保障的国家之一。养老保险标准范围的狭窄反映出养老保险的较低的保障程度。其次，从养老保险的覆盖范围看，中国养老保险的覆盖范围具有十分明显的就业关联的特点。我国养老保险的覆盖范围与最不发达的非洲国家类似，而其他各类国家养老保险的覆盖范围均比我国要宽泛。再次，从养老保险的资格条件看，如果从退休年龄单项指标看，我国的情况优于很多国家。这主要是由我国传统上的较低的退休年龄所致，不能据此说我国的退休待遇优厚。
      
      关于我国社会保障的保障程度，中国社会保险学会会长王建伦在第28届国际社会保障协会召开前夕评论说【5】，虽然中国当前的社会保障供求存在结构失衡问题，但总体判断是保障不足，而不是“福利病”问题。长期以来，很多人将我国的养老保险描述为，城镇人员过高的保障与农村地区的缺乏保障并存。本文通过与24个国家的比较分析认为，即使是在城市，我国的养老保险在世界上也处于较低水平，远远谈不上“福利病”的问题。由于有广大农村保障水平的低下的衬托，城镇人员所谓的高保障也只是相对而言。基于本文的研究，笔者认为，现阶段我国养老保险制度改革的重点应放在扩大覆盖面上，而对于水平的改革则要慎重。当然，对此问题还需做进一步的深入研究。
      
      
      【参考文献】
      【1】林嘉.社会保障法的理念、实践与创新【Ｍ】.北京：中国人民大学出版社，2002.273.
      【2】【3】【4】杨光，温伯友.当代西亚非洲国家社会保障制度【Ｍ】.北京：法律出版社，2001.152，120，78.
      【5】达尔默.Ｄ.霍斯金斯（ＤｌａｍｅｒＤ.Ｈｏｓｋｉｎｓ），等.21世纪初的社会保障【Ｍ】.侯宝琴译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.3.
      
      
      （原载于《河南省政法管理干部学院学报》，2005年第5期）