统筹城乡基本养老保险制度的十个关键问题

           在统筹城乡发展、构建和谐社会的今天，城乡社会保障一体化发展成为我国一项基本社会政策，作为其中养老保障体系核心的城乡基本养老保险制度统筹无疑就摆在了我们面前，制度如何建设与统筹等问题不能不引起政府和学界的深思。

             一、统筹城乡基本养老保险制度正当其时吗

            分割了半个多世纪的城乡基本养老保险制度已经严重阻碍了我国经济社会的发展与进步。这是因为我国的经济社会环境发生了很大的变化，主要表现在以下几个方面：第一，农村人口老龄化快速推进。我国农村地区的人口老龄化程度显著高于城镇地区，老年人口65％以上都集中在农村地区。人口学家按中生育方案预测，全国农村60岁以上老年人口2010年为9952万人，2020年为11351万人，2030年为11895万人，2040年为10832万人。伴随农村人口老龄化程度越来越加重，家庭小型化、青壮年人口大量流入城市以及土地保障功能日益下降，农村庞大老年人口的贫困化渐渐凸显出来，社会保障制度化安排已成为当务之急。第二，地区经济发展不平衡。由于历史和现实的原因，城乡之间、地区之间经济发展不平衡，还在持续扩大。如果再加上作为收入再分配的养老等社会保障制度不健全，那只能导致城乡与地区之间收入差距更加拉大。第三，产业结构的调整与就业形式多样化。改革开放以来，我国产业结构发生了重大调整，据预测，到2020年，第三产业就业人员比例将超过50％。与此同时，与第二产业相比，第三产业的就业形式更趋灵活、更加多样化，表现为临时雇佣（如农民工）、劳务派遣、自我雇佣等方式。与同企业建立劳动关系的城镇职工相比，这些未来劳动力市场主体的非正规就业者很可能被遗漏在社会保障“安全网”之外，无论从权益角度还是从社会保障基金互济角度来说，这都是不相容的。
            显然，客观的国情要求城乡社会保障制度逐步衔接、统筹，那么，作为承担社会保障责任“兜底”功能的政府有足够的经济承受能力吗？近30年来，改革开放创造了中国经济持续高速增长的奇迹。30年间GDP年均增长9．7％，从1978年的3600多亿元增长到2008年的30万亿元，人均GDP超过3000美元，进入了中等发达国家行列。国家财政收入也呈大幅度上升趋势，从1978年的1100多亿元增长到2008年的6万多亿元。由此可见，国家的综合经济实力大为增长，应该说到了有能力为全体国民构建一个没有漏洞的社会保障安全网的时候。城乡基本养老保险制度建设自然位列其中。

                二、目前城乡基本养老保险制度状况如何

            从养老保险的覆盖面和基金收支上看，截止2007年底，全国参加城镇职工基本养老保险的总人数为20136．9万人，年基金总收入7834．2亿元，基金总支出5964．9亿元，各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元。而同年度全国农村参加养老保险人数为5171．5万人，共有391．6万农民领取了养老金，养老金支出40亿元，积累保险基金超过412亿元。虽然农村人口占全国总人口70％左右，但养老保险的覆盖面和基金收支总量都无法与城镇职工相提并论。
            从养老保险替代率来看，2006年城镇养老保险替代率为50．3％，而农村只在15％左右徘徊。城镇养老保险替代率高出农村3倍有余。农村人口不仅人均总收入低于城镇人均工资收入3倍，人均养老保险支出更是低于城镇人均养老保险支出近20倍。
            依据中国社科院社会学所2008年进行的第二次“中国社会状况综合调查”数据，在18～69岁的拥有城镇户籍的人口中，有53％的人参加了城镇养老保险（包含城镇基本养老保险和企业补充养老保险），而在18～69岁拥有农村户籍的人口中，参加养老保险的仅有5．6％。农民最渴望解决的养老、医疗问题，在农村新型合作医疗制度实施后，迫切需要建立新型农村社会养老保险制度。农民养老的制度化安排不仅因为城乡基本养老保险的极其悬殊而显得急迫，而且因为我国经济社会的变化与发展再不能迟迟不决。

            三、统筹城乡基本养老保险的目标如何确定

            既然确立了城乡居民享有同等国民待遇的原则，那么，城乡基本养老保险制度统筹的目标就更加明朗化了。
            首先，在基本目标上，构建以缴费型基本养老保险制度为支柱的养老保障体系，免除老年人后顾之忧，确保老年生活质量。其次，在制度覆盖人群上，包括城镇各类企业职工、企业化管理事业单位职工、民办非企业单位从业人员、社会团体和基金会聘用专职人员、城镇个体工商户和灵活就业人员、与机关事业单位形成劳动关系的非在编人员以及广大农民。第三，在制度的内容上，主要包括职工基本养老保险、农民基本养老保险，以及城乡无法获得基本养老保险金这一类居民的养老制度设计。第四，在制度演进上，分阶段推进、逐步衔接、最终统筹。毋庸置疑，城乡基本养老保险制度不可能一步到位地统筹，随着基本养老保险打破地域分割和人群分割的格局，预计到2020年，其规模约在6亿人以上，其中5亿左右的农村居民中将有2亿人参加基本养老保险制度。从现在新型农村养老保险制度的创立，到2020年还只能与城镇职工基本养老保险制度并行，最终二者统筹为统一的国民基本养老保险制度，表现为统一的保险制度、统一的缴费标准、统一的保险待遇、统一的衔接办法以及统一的基金管理。

            四、目前城镇居民养老保险制度缺失怎么办

            城镇居民基本医疗保险制度从2007年开始试点，国务院决定，2010年在全国全面推开，2亿多城镇非从业居民将从中受益。而面向城镇居民的基本养老保险至今仍没有相应的制度安排。或许是居民的医疗问题比养老问题显得更严重、更紧迫的缘故，但要统筹城乡居民的基本养老保险制度，如何安排城镇居民的养老保障制度又是一个绕不过去的坎。这里介绍安徽省社会保障制度相对完善的芜湖市的养老保障有关具体做法。
            1．针对具有芜湖市城镇户籍的、未参保的原企、事业单位职工和被征地农民，男未满60周岁、女未满55周岁的，均可以参加企业职工基本养老保险。这类人员在2008年12月底前，可继续参保并补缴基本养老保险费，补缴时间最早从1996年1月1日开始。1996年1月1日以后参加工作的，从参加工作之日起补缴。被征地农民在领取个人安置费6个月内参保的，补缴基数可按历年省平均工资的60％，费率统一按28％补缴，但不需补缴历年利息。若从1996年1月1日起补缴，到法定退休年龄时，缴费年限不足15年的，可申请继续补缴至满15年，再办理退休手续，享受按月领取养老金待遇。
            2．针对具有芜湖市城镇户籍的、到2007年12月底前男已满60周岁、女已满55周岁的企业未参保职工（含被征地农民），实行城镇居民生活费统收代发政策。愿意参加该政策的人员需一次性缴纳代发费用48925元，相当于15年缴费。从缴费次月起，按月领取生活费500元。生活费代发人员死亡时享受丧葬抚恤费，但不享受供养直系亲属抚恤政策。若其缴费后领取的生活费总额加丧葬费、抚恤费后，少于其缴费额的，差额部分一次性退还。
            芜湖市针对具有城镇户籍人员的养老保障做法，在一定程度上解决了城镇居民的养老问题。尤其是针对未达到法定退休年龄的原企事业单位未参保人员而采取“前补后延”办法参加企业职工基本养老保险的政策措施，值得其他地区借鉴。

            五、农民工养老保险制度选择“农保”还是“城保”

            正在征询意见的《社会保险法草案》的第八十九条规定，进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险。这说明农民工的社会保险问题已经引起政府的高度关注，曾经受到社会普遍重视的农民工“退保潮”问题将在“各缴费地分段计算、退休地统一支付”法律条文的规范下得到有效解决。由于农民工群体的高流动性特征，很难用一种制度安排覆盖所有的农民工，应该对其实行分层分类保障。农民工参加基本养老保险必须在城镇职工基本养老保险（简称“城保”）和农村社会养老保险（简称“农保”）两个制度中做出选择，这样才能保障他们享受养老金待遇的权益。
            农民工工资低、流动性强的特点决定了要采取有别于城镇职工基本养老保险的“过渡性”制度：如在费率上，用工单位缴10％，个人缴4％；在账户设计上，只设个人账户，即用工单位和个人的缴费都记入个人账户中。那么，对于稳定就业（从事正规就业、建立劳动关系及事实劳动关系5年以上或签订无固定期限劳动合同）的农民工，可以通过对其个人账户的折算加入城保制度；对于不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业）的回乡农民工，当地有农保的可以纳入当地农保，没有农保的也可以纳入当地城保。
            至于回乡农民工，可继续在原籍所在地参加农村社会养老保险，待本人达到领养老金最低年龄、经本人申请经办管理部门批准的，也可将其个人账户通过相应的衔接办法并入本人在原籍的农保制度，并改按农村社会养老保险制度执行待遇计发。之所以要采取衔接办法，是因为城乡基本养老保险统筹是必然趋势，尽管现在一些试行农村社会养老保险的地区有“社会统筹＋个人账户”和个人账户的两种模式，但新型农村社会养老保险的制度化模式应该是前者而不是后者。如果回乡农民工本人不同意并入农保（或城保）的，如《社会保险法》能颁布，那就可以按照“各缴费地分段计算、退休地统一支付”的办法执行。待将来基础养老金实行全国统筹后，农民工阶层就可以逐步纳入统一的城镇养老保险体系。

              
            六、国外农村养老保险制度模式有借鉴之处吗

            单靠近10年来各地开展的农村养老保险试点，没有制度化的新型农村基本养老保险，统筹城乡基本养老保险制度就只能是一句空话。碎片化的试点应该走向制度化的定型。纵观国外农村养老保险制度，有不少方面值得我们借鉴。
            1．建制条件。已经有学者研究指出，发达国家建立农民社会养老保险制度大都在工业化发展的第二阶段向第三阶段过渡的时期，即工业反哺农业的时期，并推断出该制度在各国建立的一些经济指标：（1）农业GDP在全国GDP的份额在15％以下；农业劳动力结构份额在20％以下；（2）农业人口在全国总人口中所占比例已下降到50％以下，且总人口增长处在人口增长的第三阶段中后期；（3）经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。相比之下，我国社会经济发展指标都达到或超过世界许多国家统筹城乡社会保障制度时的水平，因此，在构建新型农村养老保险制度的基础上，逐步推进城乡基本养老保险制度统筹，既符合历史发展的规律，也是当前我国经济与政治发展的必然要求。
            2．法制建设。国外农村养老保险制度建立的经验表明，政府是农村社会保障制度创立的倡导者与改革者。制度每一次的调整和改革，都是立法先行，然后再组织实施，这样做到有法可依，避免出现波折。如德国，1951年出台《农民养老保障法》，1995年1月1日又颁布了《农业社会改革法》；日本于1959年推行《国民年金法》，1970年又实施了《农业劳动者年金基金法》，并在其后10年经历了6次修改。我国农村社会保障制度的法制建设整体滞后于城镇。众所周知，没有较完善的法律规范，制度建设不仅容易偏离轨道，而且缺乏强大的推动力。
            3．建制模式。多层次制度设计是国外农村养老保险制度模式的主流方向。无论发达国家还是发展中国家，农村养老保险制度都包含有基础养老金和与收入关联的附加养老金，此外，有的国家还有特殊津贴或储蓄性商业保险等（参见表1）。一般而言，政府财政支付基础养老金的待遇，发达国家的基础养老金替代率较高，如英国为年均工资的15％，挪威为年均工资的20％左右。在第二层次的养老保险中，大多国家都实行了财政补贴，如日本的农民年金、智利的农村储蓄保险等。我国农村目前虽然有面向贫困老年人的最低生活保障制度和五保户制度，但面向占农村人口绝大多数比例从业农民的社会养老保险制度还未建立，所以，构建新型农村养老保险制度应该是农村养老保障体系的重点。
            4．财政支持。由于农民是自雇者，不像雇用工人那样可以由雇主承担部分保险费，因此，发达国家的农村社会保障体制无一例外地得到了政府在财政上支持。从世界各国情况看，财政对社会保障的支出水平与经济发展水平正相关，发达国家经济发展水平高，财政社会保障支出比例就相对较大。2002年英国、瑞典、德国、日本、美国此项指标平均为21％，最高的德国为31．3％；发展中国家一般也超过15％。我国财政社会保障总体投入水平偏低，2008年预算社会保障支出仅6684亿元。1992年民政部推行的“老农保”制度受挫的经验教训就充分证明了我国财政对社会保障投入水平过低，从而难以维持制度运行的这个道理。显然，新型农村养老保险制度的构建要如同新型农村合作医疗制度一样得到政府的财政支持，并逐步提高财政支持的力度，制度才可能得以健康、持续地发展。
            5．待遇水平。世界上较多国家的农村养老保障制度都选择了缴费型与收入补充型相结合的模式，但也有相当一部分福利国家凭借经济实力实行了非缴费型和收入替代型相结合的模式，还有一部分国家由于历史原因和受农民收入水平的限制而选择了非缴费型模式，但国家只向退休农民提供收入补充而不提供收入替代，如表2所示。
            
            从表2可以看出，几乎没有国家的农村养老保障体系第一支柱的养老保险制度选择缴费型和收入替代型结合的待遇模式，其中原因和基本养老保险的价值取向密切相关联。由于农民人口占总人口的绝大多数和地方财力有限等因素作用，我国新型农村社会养老保险制度构建也应遵循“缴费型与收入补充型相结合”的原则。

            七、新型农村社会养老保险制度如何构建

            一是参保对象。男60周岁、女55周岁以下直接从事农业生产的劳动力人口，即18周岁以上劳动年龄的人口，在校学生除外。
            二是制度安排。采取统账结合模式，主要基于该制度的激励功能，同时也与城镇职工基本养老保险制度能够对接，以适应农民向工人、市民的转化。但与城镇职工不同的是，农民的个人账户是名义账户，因此不需要做实，不需要基金积累。采取现收现付模式的原因，一方面是农民收入低，缴费率不高，缴费分解成两个账户运行，增加制度的管理与运行成本；另一方面是我国农民基数大，建立完全积累的个人账户制度，巨额的基金积累会造成与城镇职工基本养老保险制度一样的保值增值困难。
            三是筹资模式。新型农村社会养老保险制度的资金来源于农民个人缴费和政府财政补贴。（1）个人缴费。根据国内一些地区试点的经验，如浙江嘉兴、广东珠海、四川成都和安徽马鞍山等，农民个人每月缴费额为其年人均纯收入的0．5％－1．5％。这样，在最低缴费额与最高缴费额的区间内，根据农民的不同承受能力和意愿，确定几个不同缴费档次供农民自主选择。（2）财政补贴。同样根据国内试点地区的经验，政府（市、县和乡镇）财政补贴一般相当于农民个人缴费额的30％－60％。而制度化的新型农村社会养老保险的财政补贴分担则应为中央、省和市（县）。三级财政分担具体比例的确定要依据当地经济发展水平和人口老龄化的程度。村集体经济补贴可以视为农民个人缴费。
            四是给付模式。（1）给付条件：男年满60周岁、女年满55周岁且缴费年限满15年以上。（2）给付标准：月养老金＝基础养老金＋个人账户养老金。其中：基础养老金＝办理领取养老金手续时的上一年度农民月人均纯收入×累计缴费年限×1％。个人账户养老金＝办理领取养老金手续时个人账户累计储存额（含利息）／对应的月数。养老金的待遇标准依据农民缴费的档次，档次越高，享受待遇的水平就越高。同时，养老金水平随物价指数每一或两年做一次调整。考虑到目前地方财政的承受能力，扩大缴费覆盖面，缴费不足15年且年龄在70周岁内的，可以补缴。

            八、新型农村社会养老保险制度的财政补贴可持续吗

            政府的财政补贴能否到位是很多人都关心的问题，因为它是新型农村社会养老保险制度运行的重要保证。“老农保”制度的终止就是最好的例子。由于这一制度是按照商业保险模式进行设计，农民一次性缴费后便不再缴纳，财政也不予补贴，导致待遇标准明显偏低，大多每月在几元到二十元之间，从而该制度失去了保障养老的价值，农民也没有继续参保的积极性。所以，政府财政补贴的可持续与完善的制度设计是该制度发挥效益的相辅相成的两个方面，二者缺一不可。
            根据有关专家预测，2020年，政府对农民养老保险的补贴将超过1800亿元，约占财政总支出的1．2％，制度在2049年之前都能够实现自我平衡。

            九、城乡无养老金的老年居民养老问题如何解决

            在探讨了城镇居民和农民的基本养老保险制度构建之后，再加上城镇职工基本养老保险制度，可以说，基本养老保险制度几乎覆盖了所有劳动年龄的人口。但目前，我国60岁及以上老年人中有接近1亿人没有任何形式的养老金。因此，要借鉴国外农村养老保障的经验，对这部分老年人口实行“城乡老年居民津贴制度”，类似于挪威的特殊补贴、印度的老年补助。
            1．覆盖对象。城乡老年居民津贴制度覆盖对象是城乡无养老金的、收入没有达到相应标准的特定年龄的老年人。因为该制度为非缴费型的老年保障制度，完全依靠政府财力，所以，在东部经济较发达地区，宜为年龄在70周岁以上的并符合其他条件的老年人，在此年龄以下的老年人可通过补缴参加城镇职工基本养老保险或获得最低生活保障的补助；而在中西部经济欠发达地区，适当提高符合相关条件的老年人年龄至80周岁以上，在此年龄之下的老年人则有最低生活保障制度或五保制度等来保障，经济条件较好的老年人也可以通过补缴参加新型农村社会养老保险来保障晚年生活。
            2．资金来源。非缴费型特征的城乡老年居民津贴制度的资金支持完全来自各级政府的财政预算。由于市县级财政已经承担了新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度的财政补贴，为了不增加地方财政的负担，城乡老年居民津贴制度主要由中央和省级财政来分担，通过财政转移支付形式来实现；或者中央财政支持体现在对贫困地区或人口老龄化程度较重地区调剂金的转移支付上。
            3．待遇水平。城乡老年居民津贴制度目的是保障人的生存权，因此，在现阶段还不能效仿西方发达国家以提高老年人生活质量的目标。只要符合年龄条件就能领取老年特殊津贴的做法至少目前还不适合我国的国情，为此有必要增设收入限制这个领取条件。城乡老年居民津贴水平应该是与当地职工社会平均工资或农民人均纯收入挂钩的特定比例补助，并随物价指数的调整而调整。
            城乡老年居民津贴制度虽然不在基本养老保险制度范围之内，但实现城乡养老保障制度全覆盖的目标，这又是一个不可回避的人群，非社会保险形式的养老保障制度既是对他们年轻时贡献社会的认可，也是国家直接责任的体现。

            十、统筹城乡基本养老保险制度的步骤如何规划

            统筹城乡基本养老保险制度是城乡社会保障制度统筹的重中之重。一些发达国家虽然实现了社会保障制度的城乡统筹，但其农村社会养老保险也滞后城镇30－50年，可见其统筹也都经历了一个十分漫长的过程。这一过程是适应工业化和城市化的发展需要而完成的。我国工业化和城市化的水平在逐步提高，统筹城乡社会保障制度当然也不可能一蹴而就。但需要强调的是，“城乡统筹”不是“城乡统一”，这就意味着城乡统筹承认城乡差别的客观存在，也允许在不同的社会经济发展阶段存在不同的保障水平。就基本养老保险制度而言，实现城乡统筹也要分阶段、分步骤地推进。
            1．第一步（2009－2012年）：建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度一起，共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”目前，在基本养老保险制度范畴内，唯有城镇职工基本养老保险制度，广大农民和城镇居民都还遗漏在养老保障制度之外。因此，从2009年起就应该扩大试点，在制度层面上推行面向广大农民的新型农村社会养老保险制度，同时，针对城镇非从业居民采取补缴方式参加城镇职工基本养老保险或实行生活费统收代发措施（芜湖市正在施行）或其他创新办法。这是当今政府亟待着手解决的重要民生问题。
            到2012年，新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度逐渐定型、走向成熟，并与城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡最低生活保障制度及农村五保户制度一起，将全体国民都纳入养老保障制度体系。
            2．第二步（2013－2020年）：逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度
            从2013年开始，着手衔接农村社会养老保险制度与城镇非从业居民养老保险制度。打破户籍限制，建立以“一个制度，多档次缴费”为特征的城乡居民养老保险制度，基于城乡居民经济承受能力的统筹，缴费档次越高，享受养老金待遇水平就越高。在国民生产总值持续增加、财政收入稳步上升的基础上，启动城乡无养老金老年津贴制度。各地区依据财政的可承受能力，确定老年津贴享受者的年龄和津贴水平。为了不浪费资源，也为了避免制度重叠不便管理，将城乡低保享受者中的老年人和农村五保户一起并入城乡老年津贴制度。这样，在第二阶段就形成了以城镇职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度、公职人员养老金制度（原机关事业单位人员属于企业性质的并入城镇职工基本养老保险制度，属于公务员性质的并入公职人员养老金制度）以及城乡老年津贴制度为主体的养老保障制度体系。此外，从注重老年人的经济保障向与服务保障并重方向转变，开始长期护理保险制度试点，如在经济条件较好与人口老龄化程度较重的北京市、上海市先行一步，以提高老年生活质量。
            3．第三步（2021－2050年）：统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平
            从2021年起，加大第二阶段的养老保险制度统筹力度：第一，统筹城镇职工基本养老保险制度与城乡居民养老保险制度，形成城乡从业人员基本养老保险制度；第二，城乡从业人员基本养老保险制度与公职人员养老金制度逐步衔接、统筹形成国民基本养老保险制度，届时该制度的城乡差距、群体差距将显著缩小趋向待遇基本一致。
            到本世纪中叶，我国已迈入中等发达国家行列，同时，在2030年前后也进入人口老龄化高峰期，所以，在国力强盛的基础上扩大城乡老年津贴制度的覆盖面，并提高老年津贴待遇水平。此外，还要加强老年服务保障、精神保障方面的机制建设，扩大长期护理保险制度试点并趋定型，让所有老年人都享有体面、尊严的晚年生活。在基本养老保险制度之外，国家还要给企业年金和商业储蓄养老保险留出发展空间，给予税收政策优惠，整体上提高养老金的替代率。
            
            参考文献：
            1．郑功成著：《中国社会保障改革与发展战略———理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版。
            2．李本公著：《中国人口老龄化发展趋势百年预测》，华龄出版社2007年版。
            3．国家统计局编：《中国统计年鉴（2008）》，中国统计出版社2008年版。
            4．潘楠、钱国荣：《我国建立城乡养老保险统筹机制问题探讨》，《法制与社会》2008年第11期。
            5．中国社科院“中国社会状况综合调查”课题组：《我国城乡居民社会保障状况调查》，http：／／www．gmw．cn／content／2009－04／02／content＿902711．htm．2009－04－02．
            6．庹国柱、王国军著：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经济贸易大学出版社2002年版。
            
            作者简介：戴卫东，安徽师范大学社会学院副教授（芜湖241003）。